当前位置: 首页 > 法律研究 > 审执论坛
道路交通事故社会救助基金制度的突破与再造
——以道交事故受害人权利保护为视角
作者:王艳  发布时间:2015-11-10 09:43:19 打印 字号: | |

一、问题的引出

《中华人民共和国2014年国民经济和社会发展统计公报》显示,2014年全国道路交通事故死亡人数比2013年增长了8.5%;比2012年增长了13.46%。可见,交通事故死亡人数随着汽车保有量的增加呈逐年上升趋势,由此引发的交通事故赔偿问题也越来越多。《道路交通事故社会救助基金管理试行办法》(以下简称《办法》)(中华人民共和国财政部、保监会、公安部、卫生部、农业部令第56号)自201011日起施行,标志着我国初步建立了道路交通事故社会救助基金制度。但从制度层面看,各省级人民政府并没有完全按照《办法》规定及时制定相关具体措施[1],导致各地社会救助基金的设立、筹集、使用和管理都缺位。从实施效果层面看,社会救助基金并没有发挥应有的作用。以四川省CJ区法院为例,尽管四川省2010年就已经制定实施了四川省道路交通事故社会救助基金的《实施细则》、《财务管理试行办法》和《临时会计核算办法》,但2010年至今审理的交通事故侵权案件,没有一例是有社会救助基金介入的。这些问题足以引起笔者的思考,社会救助基金究竟应该是什么样的制度,应该起什么样的作用,又应该如何充分发挥作用?

二、现行制度的困境

《办法》出台后,学界对社会救助基金制度的建议和意见层出不穷,主要集中在如下问题:社会救助基金的法律地位不明(包括是公法人还是私法人、诉讼第三人地位及追偿人地位等);社会救助基金管理机构及内部组成模糊;资金来源渠道狭窄;垫付责任限额缺失;救助要件的设定不尽合理;救助的损失范围过于狭窄;未履行救助义务时的法律责任不明;受害人及其亲属等直接请求权未明确赋予;被追偿对象范围狭窄等方面。这些问题使我国的社会救助基金制度有先天不足之处,从而导致其运行不畅,陷入困境,远远没有发挥其应有功能。但在笔者看来,这些“困境”只是表象,真正的“困境”是:社会救助基金在我国法律体系中的双重属性致使其功能定位不准,也决定了社会救助基金相关各方主体职责不明,最终导致基金作用发挥有限。

一般认为,社会救助基金既是机动车交通事故责任强制保险(以下简称交强险)的补充制度也是国家救助体系的组成部分。首先,社会救助基金是交通事故受害人三维救济体系(侵权人赔偿、交强险及商业保险赔偿、救助基金)其中的一维,是交强险的补充制度。理由有二,一是因为社会救助基金有弥补交强险不足的作用,尤其是在未投保交强险、肇事车辆逃逸、损害超过交强险责任限额、以及保险人破产无法承担保险责任等交强险失效或无效情况下,只有通过社会救助基金才能起到保护受害人作用;二是社会救助基金制度起源于交强险,从实行了救助基金制度国家的立法实践看,社会救助基金从一开始就是被设定为交强险的补充制度而登上历史舞台。其次,社会救助基金是一个国家社会救助体系的组成部分。理由有三,一是社会救助基金作用的对象是交通事故这样的现代社会事件;二是社会救助基金的受救助人群主要是遭遇交通不幸的弱势群体,如行人、非机动车驾驶人;三是社会救助基金是交通事故受害人社会化救济的最后途径,当交强险、商业第三者责任险等无法发挥作用时,受害人只能寄希望于社会救助基金的最后救济。

这种对社会救助基金双重法律属性的认识必然导致对社会救助基金的功能定位局限于社会救助基金的基本功能是为交通事故受害人提供补充性质的最后的救济渠道,即在法定情形下,由社会救助基金垫付道路交通事故中受害人人身伤亡的丧葬费用、部分或者全部抢救费用,局限于社会救助基金的救助范围要求与交强险的补偿范围一致,局限于要求将“垫付”改为“补偿”。其根本的功能定位失准是由于将社会救助基金视作补充性质的最后救济手段,由此而陷入社会救助基金与交强险的范围问题、垫付还是补偿问题、社会救助基金相关主体定位问题、社会救助基金资金来源问题、被追偿对象范围狭窄问题等诸多方面难以解决的困境。若想突破这些困境,只能从根本上重新认识社会救助基金的体系定位,即其从属于什么法律体系,并在其中处于什么地位。

三、困境之突破

传统认为,道路交通事故社会救助基金只是交通事故受害人社会化三维救济机制之一。其论证脉络首先从侵权行为归责原则由过错原则向无过错原则的演进开始,认为无过错责任的基本思想在于“不幸损害”的合理分配[2]。采用无过错责任原则,表明在诸如道路交通事故等侵权行为处理中,传统的道德因素考量渐次减除,其关注重点不是对因过错而致侵权行为的矫正,而是对损害的合理分配,是对受害人因侵权行为所受损害的补偿。紧接着,传统理论指出了无过错责任原则仍有缺陷,仍有一些问题难以解决,简单的情形如加害人应承担赔偿责任但赔偿能力不足,此时受害人的合法权益仍不能得到保障。即使受害人通过诉讼以获得赔偿,但也存在时间久、代价高且判决执行无法保障等等问题。为了保障受害人能得到快速、充足的救济,客观上形成了在侵权责任法之外构建一套基于社会稳定和谐、风险分散的救助制度的需要。正如有的学者所言,现代侵权责任法的功能已经逐渐由“损失的转移”,发展为“损失的分散”,侵权责任法已稳定地由以过错为基础转向以社会保险为基础[3]。此时,传统理论已经从分配正义与矫正正义的关系上为损失社会化筑牢了坚实的理论基石。分配正义所主要关注的是在社会成员或群体成员之间进行权利、权力、义务和责任分配的问题[4]。因此,从分配正义的视角去考察,对加害行为的道德评价就要弱化。比起惩罚加害人,分配正义更应注重审视各方当事人在整个侵权行为整体及社会中的地位以及所具有的负担相应责任的能力,根据这些非传统道德因素来评判是不是应该将负责的负担分配给加害人,以及在何等程度上对责任进行分配。

实际上,理论均是来源于实践并反作用于实践的,理论的进化与现实社会的发展息息相关。马克思在《关于费尔巴哈的提纲》中指出:人的本质不是单个人所固有的抽象物,在其现实性上,它是一切社会关系的总和。”人类社会中人与人之间的相互联系,是社会存在和发展的前提。随着工业化、信息化加速发展,人们之间的联系更加紧密,在更多领域、更深程度上相互影响。而人类在探索宇宙、创新科技、发展经济等社会活动进程中,不可避免地会对人类自身产生或潜在或现实的危险。为了在发展和安全之中找到平衡,较为理性的办法是将由于发展的需要所产生的安全风险尤其是对安全破坏产生的赔偿责任在人类社会成员之间进行分配和消化。在此认识基础上,如果由于不可抗力、意外事件等人的具体行为以外的原因导致的损害,就更该由行为人以外的社会主体分担起补偿、救助受害人的责任。

尽管如此,作为交通事故受害人社会化救济机制组成之一的社会救助基金仍未走出“加害人和受害人”的两极格局樊笼,只是作为损失社会化的代表制度——保险制度(交强险)的补充而已,而交强险本身就具有被动性(依要求而非依职责进行赔偿)、辅助性(限额不足以赔偿全部损失)。在实践中,正是这个“补充”地位决定了社会救助基金作用的发挥远远受限。因此,在分配正义原则的指导下,为什么不能将社会救助基金发展为打破“加害人和受害人”两极格局的具有独立一极地位的制度体系呢?

首先是功能定位突破。有学者认为,分配正义的运作包括三个元素:被分配的利益或者负担,接受分配的人员和分配的标准[5]。将共性的元素组成理论运用到道路交通事故受害人社会化救济机制上,分配正义的运作也应包括上述三个元素。一是被分配的负担,就是道路交通事故受害人所遭受的侵害及由此产生的赔偿责任;二是接受分配的人员,就是包括道路交通事故受害人及其近亲属、包括其他参与分配的不特定社会成员;三是分配的标准,就是启动和实施分配的标准,具体标准随着损失社会化的机制不同而不同。但除此三因素以外,笔者认为还有第四个元素,那就是分配的方法,也就是在符合分配标准前提下,采用什么方式把被分配的利益或负担对接受分配的人员进行分配。分配的方法作为程序正义的体现,关系到分配正义是否能够及时、准确地实现,某种程度上是决定分配正义能否实现的关键所在。具体到道路交通事故,应该在“加害人和受害人”的两极无解格局中加入第三极,割裂前两极的直接联系,而分别建立起与第三极的有机联系,使无解变为有解。正如在电子商务的蓬勃发展背后,是由第三方支付平台(如支付宝)将传统“销售者和消费者”两极格局打破一样,才使得销售者有信誉、消费者有保障,从而达到双赢甚至三赢局面。因此,笔者认为道路社会救助基金的功能定位也需要突破,不应该是交强险的补充制度,而应该是国家社会救助体系中相对独立的、自成体系的的一部分。只有功能定位上取得这样的突破,我们才能破除其他制约目前社会救助基金所不能实现既定目的的障碍和困阻。

其次是流程突破。目前社会救助基金的流程可以描述为“申请—审核—垫付—依法追偿”,这种流程存在两个重要问题:一是流程的启动受到极为严格的前提限制,二是追偿只能向经过交警部门认定和法院判决的“交通事故责任人”行使。依据功能定位的分析来看,流程也必须随之进行突破,可以通过交通事故发生后社会救助基金进行“无条件救助”来实现构造第三极的需求。通过“无条件救助”,将加害人和受害人隔离,其间的关系都转变为与社会救助基金的关系,流程上体现为“交通事故发生—无条件救助—向相关各方追偿(包括受害人)”。

这样的功能突破和流程突破,除了突出对受害人最及时、最全面的人文关怀外,还在司法实践中能够解决一些在原有机制中难以解决的情况,如只有部分受害人提起诉讼时的交强险赔偿限额分配问题。在新的社会救助基金体制中,“无条件救助”变被动的依申请救助为主动的依职责救助,首先就会极大程度减少甚至完全消除只有部分受害人受偿问题,其次部分受害人即使放弃受偿,也不影响社会救助基金对交强险的完全请求权,因为对它来说,是全部追偿权利的集合体。

当然,做出这样突破的必要性还在于新社会救助基金不能通过交强险的功能扩充来解决,否则确实没有必要新设一种制度。这主要是因为交强险具有赔偿限额问题、责任保险性以及强制性问题。就赔偿限额来说,这是保险制度的基本要素,基本不可能突破,而新社会救助基金就可以根据足以救助的客观需要决定赔偿额;就责任保险性来说,交强险的保险标的是被保险人对交通事故中本车人员、被保险人以外的交通事故受害人依法所承担的赔偿责任,排除了本应纳入救助范围的交通事故其他受害人;就公平性问题来说,交强险是具有强制投保属性的,其资金来源是机动车所有人投保的保险金,保障的是被保险人的潜在风险责任,而新社会救助基金救助对象主要是与机动车无关的行人、非机动车驾驶人等,存在投入与产出不匹配的公平性问题。

四、制度的再造

(一)主体地位及设立

关于社会救助基金的主体地位,一般可以有三种选择,其一是设立公法人,如传统意义上的事业单位;其二是设立私法人,如非营利性的公司法人;其三是成立公益法人,委托商业机构承办。笔者认为,我国应该建立全国统一的非盈利性基金会组织,具有独立法人资格,而实施救助、追偿等具体事项应委托由专门商业机构承办,一方面可以避免增加事业单位编制等历史重复问题,另一方面可以通过政府监督和第三方监督来保障基金会依法运行。基金会组织可在各地依据行政区划或依据便利的原则设立分支机构,以便及时履行就地救助职责。

从非营利组织的历史发展和功能作用来看,是完全可以胜任道路交通事故救助基金组织形式的。非营利组织,顾名思义,就是指不以营利为目的的组织,有时也称为第三部门,是在以政府机关等形式表现的公部门(第一部门)和以企业等形式存在的私部门(第二部门)之后形成的一种作用于社会的组织力量。非营利组织的产生是由于传统两大部门已不能满足社会经济活动与公共需求的平衡需要,于是逐渐出现了第三部门——非营利性组织,也就是社会公益部门。非营利组织具有广泛的社会作用,尤其在提供社会服务领域具有天然的优势。社会救助基金本来就是一种社会救济机制,采取非营利组织形式,可以充分发挥社会性、无偿性、效率性等特点。此外,救助基金采取非营利组织形式,还具有可以免税的条件,更能体现社会公益性质。当然,这种非营利组织较之一般组织而言,必然具有政府监管、资金来源法定等特点。

(二)资金来源

现有社会救助制度其资金包括《办法》规定的七种来源,其中主要来源是交强险保费及交强险保费收入的营业税收入。但新社会救助基金资金来源的再造主要应从其功能定位考虑,不宜与交强险保费相挂钩。作为国家救济体系的组成部分,社会救助基金的主要功能是发挥无条件救助作用,且不免除加害人及其保险机构的责任,在一定程度上能够协调道交法所提出的维护交通安全、保护合法权益和提高交通效率的立法目的。因此,社会救助基金主要来源应从国家税收着手。

从税收的本质看,它是国家为满足社会公共需要,凭借公共权力,按照法律所规定的标准和程序,参与国民收入分配,强制取得财政收入所形成的一种特殊分配关系[6]。社会救助基金制度既然归属于国家主导的救济体系,当然可以充分体现我国税收取之于民、用之于民的特点,充分发挥税收作用。从现行税制来看,与道路交通直接相关的税种有:车辆购置税、车船税、车辆消费税,间接相关的税种有:汽车相关保险保费收入的营业税、交通工具销售的增值税、交通工具生产经营企业的所得税、每个潜在受害者的个人所得税等。从各税种的作用功能及社会救助基金功能定位结合来看,最适合作为社会救助基金资金来源的是车辆购置税。理由有:一是车辆购置税的主要作用就是筹集交通基础设施建设和维护资金,保证资金专款专用,从而促进交通基础设施建设事业的健康发展,而道路交通安全的保障属于车辆购置税作用范围应有之义;二是车辆购置税是中央收入,与全国统一的社会救助基金体系是相适应的;三是车辆购置税与道路安全主要因素的车辆密切相关;四是车辆购置税规模大,可以满足社会救助基金常备资金需要,并且可以随时调节社会救助基金资金冗余度。

当然,现有社会救助基金资金来源的社会救助基金孳息、基金会依法追偿的资金及其罚息、社会捐款也是社会救助基金必要的资金来源。

(三)救助程序

当交通事故发生时,有人身损害发生,社会救助基金就应当主动介入,实施无条件救助。具体操作上,与公安机关交警部门、医疗机构一样,社会救助基金会应第一顺序到交通事故现场参与救助,根据医疗机构实际发生的医疗费用给予资金支持。涉及伤亡的,还应根据相关鉴定,及时支付丧葬费、生活补助费、误工费、残疾赔偿金等一切相关费用。即使是加害人及其交强险保险机构主动愿意及时支付相关费用,也可以以社会救助基金的名义预先接受追偿,而实际支付给受害人的费用仍应视为社会救助基金所支付。

至于救助范围,在目前我国经济发展程度下,还不宜将救助范围扩展到财产损失,因此现阶段只限制在对人身伤害损失救助上。

(四)追偿

在加害人、社会救助基金、受害人三极格局下,社会救助基金通过救助支付取得独立请求权,可以对相关责任人行使追偿权,甚至可以对已接受救助的受害人应负担的部分进行追偿;可以单独提起诉讼,用自身的专业能力弥补受害人专门知识和技能的匮乏,更好地保障合法权益。

以上对现有社会救助基金制度的困境分析、理论突破和制度再造都还是很粗糙的,但至少提出了一种新社会救助基金制度的设想,并且可以在道路交通事故社会救助基金制度逐步完善的基础上,探索建立起我国全社会、全范围的社会救助基金制度。



[1] 2015430徽省相关部门才联合印发《安徽省道路交通事故社会社会救助基金管理实施细则》。

[2] 王泽鉴:《侵权行为法(第册)》,中国政法大学出版社2002年版,第16页。

[3] 方恩升:《侵权责任的归责原则:侵权法的精髓》,载《前沿》2010年第18期。

[4] []E·博登海默:《法理学:法律哲学与法律方法》,邓正来译,中国政法大学出版社2004年版,第278-279页。

[5] 薛虹:《演变中的侵权责任和人身伤亡事故问题的解决》,载《民商法论丛》第五卷,法律出版社1996年版,第71页。

[6] 王恒:《关于税收法律关系性质的评析》,载《高教研究:西南科技大学》2006年第22期,第41

来源:成都市锦江区人民法院
责任编辑:林遥

友情链接