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困境与出路:司法确认制度运行情况探微
——以S省P县近五年司法确认案件为样本
作者:洪磊 许世强  发布时间:2016-09-27 10:17:39 打印 字号: | |

法律的生命不在于逻辑,而在于经验

——霍姆斯

引言

  近期,最高人民法院在眉山召开会议全面部署深化多元化纠纷解决机制改革,多元化纠纷解决机制改革已从法院缓解诉讼爆炸带来的办案压力的权宜之计,上升为国家治理体系和治理能力现代化的战略行动1写入《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》和人民法院四五改革纲要,成为司法改革的重头戏。按照中央的战略部署,司法要在全面深化多元化纠纷解决机制改革中发挥保障作用,认可非诉调解协议的法律效力,赋予其强制执行力的司法确认程序是法院发挥司法保障作用的重要体现,对于维护非诉调解的公信力,推动非诉调解的发展具有重要意义。

       P县法院作为建立健全诉讼和非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制试点法院和深化多元化纠纷解决机制改革示范法院,从2011年就开始开展司法确认工作,五年来共确认调解协议效力案件56件。年确认10件左右的数据表明,司法确认制度虽然具有简便、快捷、高效、经济的制度优势国家重视、法院强力推动的政治优势,却在司法实践中被忽视和冷落。一项初衷良好、学界认同、官方重视、意义重大的法律制度为何没有在司法实践中开花结果?带着疑问,笔者运用实证研究的方法和法社会学的理论分析了司法确认制度实际使用率不高的原因,并针对性的提出了对策,期望对实现司法确认制度的预期效果,完善诉讼与非诉讼的衔接制度,推动完善多元化纠纷解决机制有所裨益。

     一、困境:司法确认制度叫好不叫座

  作为诉讼与非诉调解有机衔接的程序,司法确认制度受到官方高度重视。周强院长在全国法院多元化纠纷解决机制改革工作推进会上要求要严格落实司法确认制度,基层人民法院和人民法庭要严格落实民事诉讼法及其司法解释的规定,审查好调解协议司法确认案件,发挥人民法院为非诉纠纷解决方式提供司法保障的功能2P县法院作为多元化纠纷解决机制改革的试点和示范法院,对司法确认制度也非常重视,制定的试点文件和召开的相关会议都强调了司法确认制度的重要意义并对落实该制度提出了具体的要求。

然而,在官方语境中备受重视和推崇的司法确认制度,在P县的司法实践中却受到了冷落。笔者通过检索,发现全国的情况也和P县法院相似3,因此司法确认制度叫好不叫座的情况并非只存在于P县,在全国范围内都有一定代表性。司法确认制度被冷落主要体现在三个方面。

一是司法确认案件数量少,不到人民调解案件数的1%据统计4P县法院2011年有司法确认案件8件,20127件,201318件,201413件,20151-6月为10件,而2011年通过调解组织调解达成协议的案件数为2159件,2012年为1876件,2013年为1668件,2014年为1984件,20151-6月为1121件,总体上看,司法确认案件数不到调解案件数的1%统计显示,P90%左右调解协议能够当场履行,但还是有10%左右的调解协议没有当场履行,这10%左右没有当场履行的纠纷有60%左右的纠纷又进入了诉讼程序。因此,每年应当有100件左右的纠纷需要进入司法确认程序,但实际只有10件左右进入了司法确认程序,不足理论值的十分之一。

二是司法确认案件类型少,集中在传统民事案件。统计显示P县法院的司法确认案件主要集中在劳动争议、继承纠纷和婚姻家庭纠纷、借款合同纠纷这四类案件,分别为16件、14件、7件、6件,占P县法院所有司法确认案件的78%近年来P县大幅增长的民间借贷纠纷、房地产纠纷、物业管理纠纷的当事人却没有选择走司法确认程序来解决纠纷。

三是司法确认案件的来源单一。所有的司法确认案件都来源于人民调解委员会调解达成协议的案件,没有来自行政调解、行业调解、商事调解以及其他具有调解职能的组织达成的调解协议。而这里面有90%以上的案件都是由法院委派到人民调解委员会调解达成协议,人民调解委员会自行调解达成协议申请司法确认的不到10%。这表明司法确认案件的来源还很狭窄,大量的人民调解委员会自行调解和其他调解组织调解达成的调解协议没有进入司法确认程序。

二、探究:司法确认制度受到冷遇的原因分析

法的实施是在一定的社会环境中运行的,其实施效果也就要依赖于现实的社会条件,比如:法律规范的正当性及其与民众的利益、价值观和社会公共道德以及社会生活、经济发展的适应程度;国家机关和社会成员的法律意识,特别是对现行法律制度的认同程度;等等5。根据法社会学的理论,一项法律制度的有效运行必须符合三个条件:首先,规则或准则必须传达给对象;第二,对象必须能够做,或按情况要求,不做某事;第三由于愿望、恐惧或者其他动机,对象必须有做的意向6。根据笔者的调研,司法确认制度运行效果不佳正是因为缺乏这三个条件。

(一)司法确认制度的社会认知度低

为了解P县辖区内普通群众和纠纷当事人对司法确认制度的认知情况,笔者印制了500份《司法确认制度认知情况调查问卷》,其中分别向普通群众、诉讼当事人和调解当事人发放400份、50份、50份,分别收回有效问卷376份、46份、48份。

统计显示,有95.2%的普通群众、73.9%的诉讼当事人和45.8%的调解当事人没有听说过司法确认制度;有3.7%的普通群众、21.7%的诉讼当事人和37.5%的调解当事人听说过司法确认制度,但对司法确认制度的具体内涵不清楚;只有1.1%的群众、4.4%的诉讼当事人和16.7%的调解当事人了解司法确认制度。从这组分类调查的统计数据可以看出,普通群众对司法确认制度的认知度非常低,说明社会大众对非诉纠纷解决方式了解少;纠纷当事人更关心选择何种纠纷解决方式更符合自身利益,因此对司法确认制度有一定的认知,但清楚司法确认的申请程序和法律效果的当事人还是很少。公民知法懂法是法律实施的前提,如果公众特别是当事人对司法确认制度没有了解,那当事人运用司法确认制度来解决纠纷的可能性就微乎其微抽样调查显示有36%的当事人是因为不知道而没有申请司法确认。

)双方共同申请启动的制度构建不合理

根据民事诉讼法第一百九十四条的规定,启动司法确认程序需要双方共同申请,也就是说任何一方不得单独向法院提起司法确认的申请。笔者通过检索文献发现如此规定的理由有两点:一是保护诉权,民事司法制度的设计与运行,应当以保障当事人的裁判请求权的实现为最高理念7。司法确认程序的正当性来源于当事人对调解结果和程序启动的双重合意8,如果没有双方的合意而单方启动程序另一方就会因为司法确认程序的非诉性而得不到相应的程序保障9。二是双方当事人共同申请 “体现了人民调解的自愿原则10,强调的是当事人的诚信和自动履行,因此立法对人民调解协议采用了由当事人申请确认、而非法定确认的选择性制度设计11

笔者认为,这两种观点在理论上有其合理性,但在实践中却不能有效保障司法确认程序的有效性。

首先,由于人民调解委员组织调解达成的调解协议只具有民事合同的法律约束力,而没有强制执行力,达成协议之后只要不去申请司法确认就可以随意反悔,因此很多恶意逃避债务的当事人不遵守诚实信用原则,把人民调解作为拖延债务履行或者逃避债务的一种手段。因此,债权人在达成调解协议之后要求债务人一同前往法院申请司法确认时,债务人要么找各种理由推辞,要么与债权人躲猫猫玩失踪不配合申请。此时,债权人又只有向法院起诉来维护自身合法权益, “起诉调解再起诉的纠纷解决过程不仅增加了当事人的纠纷解决成本,而且浪费了司法资源如一位当事人所说,像这样来回折腾,还不如直接到法院打官司

其次,如此规定在逻辑上也是一个悖论,如果所有债务人都有诚信履行,那么就没有必要设立司法确认制度;如果债务人没有诚信不履行债务,双方就不会达成申请司法确认的合意,司法确认程序就无法启动。从理论上说,双方共同申请的立法要求把很多单方面有申请司法确认需求和愿望的当事人拒之门外,成为司法确认制度广泛应用的瓶颈

笔者通过问卷调查,发现实践中阻碍当事人申请司法确认的立法因素也在于此。笔者通过电话问卷的形式对选取的50名纠纷当事人进行了调查。选取的条件是:一、经过人民调解委员会调解达成调解协议;二、调解协议没有当场履行;三、没有申请司法确认;四、调解协议中的债权人,因为债权人更有申请司法确认的动力和愿望。结果显示高达40%的债权人是因为对方当事人不配合而没有申请司法确认,因此,双方共同申请启动司法确认程序的立法要求是制约司法确认制度在实践中广泛应用的普遍原因。

)当事人选择司法确认程序的意愿不强

为鼓励纠纷当事人选择申请司法确认的方式解决纠纷,法院不收取任何费用,尽管申请司法确认有经济快捷的优势,但并没有成为当事人解决纠纷的第一选项。笔者通过与调解员、派出法庭的法官和纠纷当事人交流,发现纠纷当事人对选择司法确认程序的意愿不强的原因有点。

首先调解员缺乏专业性。笔者调研发现,P县调解员队伍存在专业化水平不高和队伍极不稳定的两大问题。据统计,P县人民调解员在1000名左右,其中没有本科以上学历的调解员,大专学历的调解员有100名左右,其余为高中及以下学历。P县于2013年根据《C市人民调解员业务登记评定管理办法(试行)》评出三级调解员64人,四级调解员142人,五级调解员416人;没有一名评上一级或者二级调解员;其余413名调解员未达成评定最低等级调解员的调解,未予评级12。从P县调解员评级结果来看,调解员整体的专业水平的确不高。同时,人民调解员的流动性很大,几乎没有专职调解员。调解员的工资低,同时还要兼顾基层的其他事务,用调解员的话来说就是迫不得已来做性价比如此低的工作,很多有知识、有抱负的年轻人都是不安心调解工作的,他们很难长久的坚守这个枯燥乏味而又是非多的地方,因此留下来的往往是文化程度不高的老年人。现在,具备越来越高的知识水准和越来越强烈的权利意识的当事人越来越不愿意将纠纷提交给那些缺乏水平调解员,在空洞的和没完没了的唠叨中浪费时间13

次调解工作缺乏规范性。由于法院对人民调解的业务指导缺乏长效和主动衔接的工作机制以及调解员专业化水平不高,人民调解工作中存在很多程序不规范,实体不合法的现象。有的程序不规范,如缺少调解笔录、调查笔录,一旦进入司法确认程序双方当事人对协议内容产生分歧,就没有依据予以明确,法院难以作出确认裁定;再如有的调解协议由当事人的亲属签名,但没有授权委托书。有的调解协议内容不合法,如违反法律强制性规定或者损害第三人合法权益14;再如有的涉嫌虚假诉讼,企图通过司法确认逃避债务或者规避执行。由于人民调解工作中存在的这些问题,法院不能依法确认调解协议效力,当事人只能重新调解或者起诉,这无疑大大打击了纠纷当事人申请司法确认的积极性。

最后申请缺乏便利性。法院和调解组织地域联系不紧密,P县辖区面积437.5平方公里,辖14个镇,县法院机关和派出法庭分布在P4个镇上,而有上百个调解组织分布于全县各乡镇,因此在调解组织达成协议后,还需要跑到十多公里之外的法庭申请司法确认,这在没有私家车的当事人看来是一件麻烦事。上文抽样调查中有14%的有申请司法确认意愿的当事人因为嫌麻烦打消了申请司法确认的念头。

三、路径:改善司法确认制度实施效果的建议

哈贝马斯指出法律的实施过程是有其具体语境的15,一项法律制度的生根发芽,总是与其生长的土壤息息相关,没有适宜的土壤,难免橘生淮北则为枳因此,培育制度生长的社会土壤和改良制度以适应社会是可能的路径。

(一)加强宣传,提高社会对司法确认制度的认知

正如法国启蒙思想家卢梭所说,一切法律之中最重要的法律既不是铭刻在大理石上,也不是铭刻在铜表上,而是铭刻在公民们的内心里。因此,加强宣传提高社会对司法确认制度的认知度是改善司法确认制度运行效果的第一步。

首先要加强在人民调解组织和法院内部的宣传。提高当事人对司法确认程序的认知度。问卷调查显示三分之一左右有申请司法确认必要的当事人因为不知道有司法确认程序而未申请。因此,调解员在调解过程中应当主动告知当事人司法确认程序的特点和优势,积极引导当事人选择司法确认程序,并为当事人申请司法确认提供必要的便利和指导,如主动告知当事人申请司法确认所需的材料,指导当事人撰写法律文书等。同时,立案法官应积极引导当事人选择适当的非诉调解方式解决纠纷,并主动告知其司法确认程序的特点和优势;法院应在立案大厅或者诉讼服务大厅显著位置放置申请司法确认指南和文书模板,为当事人申请司法确认提供指导和便利。

其次,要加强社会宣传。提高群众对司法确认制度的了解和接受程度。在广播、电视、报刊和网络等新闻媒体上宣传司法确认制度及其代表的多元化纠纷解决理念,让群众了解和运用司法确认制度解决纠纷。要着重宣传司法确认制度是把调解的自愿性、简便性、高效性与审判的规范性、权威性、强制性有效衔接起来的制度,与诉讼相比具有成本低、效率高、对抗性弱、利于修复关系的优势,提高群众对司法确认制度的接受度,引导群众选择非诉纠纷解决方式,实现迅速解决解纷、维护权益、维持情意的效果。

)赋予一方当事人启动司法确认程序的权利,完善制度建构

赋予一方当事人启动司法确认程序的权利不仅需要考虑尊重双方“合意”及保护诉权的问题;还需要考虑与现有法律制度的衔接问题。因为《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》关于司法确认的程序设计是以双方共同申请为前提,修改这一规定会“牵一发而动全身”

关于如何处理尊重另一方意思自治和诉权保护的问题,笔者认为可以借鉴德国的做法:如果债务人在和解协议中表示接受立刻强制执行,而且协议与签约日期被登记于达成和解协议时任意一方当事人的普通审判籍所在地的初级法院,任意一方当事人均可申请法院宣告可执行16,在《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第三百五十三条增加一款作为第二款:“双方当事人在调解协议中明确约定任意一方可以申请司法确认的,单方当事人或其代理人可向调解组织所在地基层人民法院或者人民法庭提出申请。”如此规定既尊重了另一方的意思自治,又能避免达成调解协议后另一方不配合申请造成司法确认程序不能启动的问题。实践中,调解员应注意引导达成调解协议后又不能当场履行的当事人在调解协议中约定这一条款,并告知其法律后果。

单方申请启动的程序设计主要与《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第三百五十八条和三百五十九条的规定存在如何衔接的问题。第三百五十八条规定,法院在审查相关情况时,应当通知双方当事人共同到场对案件进行核实;而允许单方面启动司法确认程序主要是针对达成调解协议后另一方不配合的情形,这种情况下是否有必要通知另一方当事人,通知之后另一方当事人不到场应该如何处理。为便于法官查明案件情况,笔者认为还是有必要通知另一方当事人到场对案件进行核实;如果通知之后另一方当事人拒不到场,不能以第三百五十九条的规定按撤回申请处理,而应该根据向调解组织调查核实的情况和申请方提供的材料做出是否确认的裁定。第三百五九条规定,在确认调解协议的裁定作出前,当事人可以撤回申请,那么是否允许不配合申请的当事人撤回申请呢?笔者认为既然已经在调解协议中明确约定了另一方可申请司法确认赋予调解协议强制执行力,那就应该遵守诚实信用的原则,不能随便撤回申请。(具体构想见图六)

)建立法院指导人民调解的长效机制,提高人民调解的专业化、规范化水平

一是建立三方联络员和指导例会制度。人民法庭指定一名审判员作为所辖乡镇的调解组织的联络员;将辖区内各乡镇的司法所所长和镇、村人民调解委员会主任列为联络员,构成三方联络机制。法庭联络员的职责为:辅助具体指导辖区内的人民调解工作;通报法庭巡回审判、法庭开放日、对人民调解员培训等信息;反馈人民调解员需要了解的法律法规和培训需求。同时依靠三方联络员平台,定期召开由法庭、乡镇司法所、人民调解委员会参加的指导工作例会,通过面对面的方式交换意见、总结经验、查找不足、制定有效的改进措施等。

二是建立人民调解工作常态调研制度。人民法庭以当地辖区内人民调解民间纠纷的状况、当地人民调解组织及调研员的需求,以一定时期内法庭民事案件审理特点为依据,针对问题进行调研,及时总结人民调解工作中面临的新情况、新问题,并将调研成果及时反馈给司法所和人民调解委员会。

三是建立人民调解协议效力案件专项通报和司法建议制度。人民法庭依托审判职能,针对人民调解协议达成后当事人反悔起诉到法院和对请求履行、变更、撤销、确认人民调解协议无效、确认人民调解协议的六类案件进行专项通报。法庭在审理涉人民调解协议上述六类案件过程中,一旦发现人民调解委员会在调解民间纠纷过程中存在的问题,就采取司法建议的方式进行业务指导。

四是建立以案代训常态化的指导机制。对带有普遍性的案件,人民法庭应组织人民调解员参加旁听庭审或参与法庭巡回审判,在案件审判结束后,现场由主审法官对案件进行讲评,及时回答人民调解员的疑惑问题,提高他们的调解能力。

五是考虑吸纳人民调解员加入人民陪审员队伍。法庭根据人民调解员的实际情况,选配部分人民调解员担任人民陪审员,依法参加庭审活动,这样既体现了司法民主又使人民调解员掌握了必要法律知识和工作经验,为民间纠纷调解打下基础。

)完善法院与人民调解的对接机制,为当事人提供及时便利的司法服务

一是在院机关和法庭设立人民调解工作窗口,引入调解员驻点办公,实现四便。即便于发挥司法权对人民调解工作的指导、监督和规范的作用;便于法官根据案件的情况对纠纷进行分流,引导当事人自愿选择人民调解解决纠纷;便于达成调解协议当事人当场申请司法确认;便于没有达成调解协议的当事人当场办理立案登记手续。

二是推广网上立案,方便交通不便的当事人申请司法确认。为每个调解组织配备网上立案必要的信息化设备,当事人达成调解协议后,有申请司法确认必要的而又离法庭较远的,调解员可以引导当事人在网上申请司法确认,并为不熟悉信息技术的当事人提供必要的指导和帮助。同时,法院也可以为当事人提供网上预约服务,根据预约的时间和地点派法官当场为当事人办理司法确认手续。

结语

法之理在法外17因此本文并没有囿于司法确认制度本身,而是从社会和当事人的角度出发,检视了司法确认制度的现实状况。通过实证分析,笔者认为,司法确认制度作为新生制度,虽然在实践中遇到了上热下冷叫好不叫座等问题,但其蕴含的理念和取向符合多元化纠纷解决机制的发展潮流和中央司法改革的精神,因此有必要结合司法实践认真探索切实可行的完善路径。本文针对性地提出了提高制度认、完善制度建构、增强制度认同的改善路径,期望能激活司法确认制度,真正发挥其保障非诉纠纷解决机制发展壮大的作用。

 

(1) 蒋惠岭:《十年改革创新路 扬帆逐浪再起航》,载《人民法院报》2015年4月13日第2版。

2 罗书臻:《周强在全国法院多元化纠纷解决机制改革工作推进会上强调:全面深化多元化纠纷解决机制改革为维护公平正义实现人民安居乐业社会安定有序提供有力保障》,载《人民法院报》2015年4月10日第1版。

3 据《中国法律年鉴》统计2013年全国调解成功9219534件,申请司法确认191000件,占总数的2%。其他地区的情况详见:浙江省高级人民法院联合课题组:《关于人民调解协议司法确认的调研》,载《人民司法·应用》2010年第23期,第64-65页;张显伟,杜承秀:《制度与实践的悖离——司法确认人民调解协议制度的反思》,载《广西民族大学学报》2013年第2期,第139页。

4 司法确认案件的数据来源于P县法院案件查询系统,人民调解的相关数据来源于2011年至2014年的《P县年鉴》和P县司法局,下文不再说明。

5 范愉:《多元化的法律实施与定量化研究方法》,载《江苏大学学报》2013年3月第2期,第68页。

6 劳伦斯·M·弗里德曼:《法律制度——从社会科学角度观察》,李琼英等译,中国政法大学出版社2004年版,第56页。

7刘敏:《论诉讼外调解协议的司法确认》,载《江海学刊》2011年第4期,第144—145页。

8 棚濑孝雄:《纠纷的解决与审判制度》,王亚新译,中国政法大学出版社2004年版,第79页;洪冬英:《论调解协议效力的司法审查》,载《法学家》2012年第2期,第115页;潘剑锋:《论司法确认》,载《中国法学》2011年第3期,第44页。

9 王亚新:《诉调对接和对调解协议的司法审查》,载《法律适用》,2010年第6期,第35页。

10 全国人大常委会法制工作委员会民法室、中华人民共和国司法部法制司编著:《中华人民共和国人民调解法解读》,中国法制出版社2010年版,第133页。

11 范愉:《诉讼与非诉讼程序衔接的若干问题——以〈民事诉讼法〉的修改为切入点》,载《法律适用》2011年第9期,第30页。

12 根据《C市人民调解员业务登记评定管理办法(试行)》的规定,人民调解员分为五级,其中一级最高,五级最低。五级人民调解员评定的条件为:高中以上学历;从事人民调解工作2年以上,具备基本的法律知识和调解工作经验,可以独立开展调解工作。四级调解员的评定条件为:高中以上学历;从事调解工作3年以上;具备较为丰富的法律知识和调解工作经验,可以独立开展调解工作。三级调解员的评定条件为:大专以上学历;从事调解工作5年;有丰富的实践经验和较高的业务水平;有调处疑难重大纠纷的实际经验;有一定的组织协调能力,可以带动其他调解员开展调解工作。

13 左卫民:《变革时代的纠纷解决—法学与社会学的初步考察》,北京大学出版社2007年版,第134页。

14 P县的“小产权房”买卖合同纠纷较多,由于“小产权房”不符合相关法律规定办不到房产证和国有土地使用证,因此很多“小产权房”买卖合同纠纷的当事人就通过人民调解的方式达成将某某房屋属于某某所有的调解协议,然后再到法院申请司法确认,企图拿着法院司法确认裁定书到相关部门办理产权证书,这明显违法了法律的强制性规定,法院不能依法确认。

15 转引自丁国强:《要透彻理解法律更要透彻理解生活》,载《人民法院报》2011年8月23日第2版。

16 转引自:周翠:《司法确认程序之探讨》,载《当代法学》2014年第2期,第89页。

17 付子堂:《法之理在法外》,载于《光明日报》2013年3月13日第11版。

来源:郫县法院
责任编辑:任柏圯

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