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司改背景下审委会制度改革的路径优化
——以P基层法院审委会制度运行为实证
作者:梁茜  发布时间:2016-09-27 16:52:06 打印 字号: | |

2013年11月底,最高人民法院下发《关于审判权运行机制改革试点方案》,正式启动改革。P基层法院作为改革方案确定的试点法院之一的C中级法院所辖范围内指定的基层试点法院,与C中级法院同步推进改革试点工作。审委会制度作为中国特色社会主义司法制度的重要组成部分1,审委会作为各级法院的最高审判组织,决定了其是审判权运行机制改革的重要内容。为深入贯彻落实十八大、十八届三中、四中全会关于改革审委会制度,建立健全符合司法规律的审判权运行机制,实现司法公正,提高司法公信的要求,P基层法院自被确定为改革试点法院以来,针对审委会制度改革,认真制定改革方案,积极落实改革举措,取得突破。但改革是一项重大复杂、牵一发而动全身的系统性工程,并非能一蹴而就。本文以P基层法院审委会制度运行、改革情况为视角,通过对其改革措施及效果、存在问题进行实证研究,探索进一步完善审委会制度改革的路径,以期对改革的深入推进有所裨益。

一、现实状况:P基层法院审委会制度运行及改革情况实证

(一)P基层法院审委会制度运行概况

1.审委会委员组成情况

P基层法院审委会由12名委员组成,分别为院长、主管立案与执行工作的副院长、主管民事审判工作的副院长、主管刑事审判工作的副院长、主管行政审判工作的副院长、执行局局长、民一庭庭长、民二庭庭长、行政庭庭长、立案庭庭长、审监庭庭长、审管办主任。12名审委会委员平均年龄为50岁,都担任行政职务,具备审判工作经验和丰富的社会阅历,目前工作在审判一线的有3人。

2.审委会运行基本流程

独任庭、合议庭或者其他相关主体将拟提交审委会讨论的案件或事项层报庭长、主管副院长,同意提交后,形成议案,提前三天送交审委会办事机构进行形式审查2)。经审查,符合要求的议案列入审委会讨论事项。审委会办事机构提前三天将确定的讨论事项和顺序通知审委会委员、议案汇报人和列席人,将与议案相关的材料发送审委会委员,便其提前查阅相关资料,熟悉案情,了解独任庭、合议庭对案件证据、事实认定和法律适用的意见。与会委员人数过半时方可召开审委会,决议按照与会委员二分之一以上多数意见做出。审委会决议执行情况备案待查,讨论笔录和决议原件交由案件承办人装入案件卷宗副卷内,副本由审委会办事机构妥善保管,年末交档案室归档。

 

3.近三年审委会运行情况

P基层法院自2013年年末启动审判权运行机制改革以来,明确审委会审理案件范围与类型,严格限定审委会讨论决定事项范围,逐步限缩个案讨论数量。2014年审委会召开次数,比2013年下降33.3%,讨论议题总数下降48.1%,讨论个案数量下降53.4%;2015年5月前审委会讨论议题总数比2014年同期下降20%。改革以来,由合议庭、独任庭自主裁判的案件数量占审理案件总量的99.57%,仅有0.43%的案件由审委会讨论决定,审委会讨论个案数量明显下降。改革前后,讨论的个案中,民商事、刑事案件讨论数量占据主导地位,行政、执行、立案是讨论的“冷门”;改革后,民商事、刑事案件讨论数量有所下降,且民商事案件讨论数量下降幅度高于刑事案件讨论数量。

(二)P基层法院审委会制度改革具体措施及成效

    自被确定为改革试点法院以来,P基层法院围绕维护独立审判,实现司法公正,满足人民群众对公平正义需求的改革目标,按照改革要求,结合相关法律法规,制定《审判权运行机制改革试点方案》,修改《审判委员会工作规程》,出台《审判委员会委员选任办法(试行)》和《专业法官会议工作规程》,完善审委会委员选任机制,优化审委会组织结构,规范运行程序,健全议事规则,限缩讨论议案范围,明晰权责界限,多措并举完善审委会运行机制,改革取得一定成效。

1.完善选任机制,优化组织结构

出台《审判委员会委员选任办法(试行)》,明确委员的选任采取考核选任制和竞岗选任制两种方式相结合,报名选任委员的法官应具有法官职称且从事审判执行工作10年以上,近三年办理的案件中无不合格案件、无错案、无归责于本人的发回重审、再审案件,有司法案例分析、调研报告及理论研究作品文章等在本院以上刊物发表一篇以上。经选任资格审查符合条件的法官,还应经专业法官会议和审委会分别参与投票,均获超过二分之一以上多数同意票视为通过。选任的审委会委员任期为两年,实行考核连任制。任期届满前,由审委会审查机构根据其参加审委会会议情况决定其是否连任。

明确了委员选任及连任方式、报名条件、任期等,选任委员注重法官的审判经验、业务水平和调研能力,有利于优化审委会组织结构,增强委员业务素质,提升委员议案水平,保障案件讨论质量,促进公平正义。

2.限缩讨论范围,维护司法独立

明确某些减轻被告人刑罚,应判处无期徒刑、死刑,国家机关工作人员、知名人士犯罪等刑事案件;涉及国家赔偿的行政案件;拟决定再审和终结移送的信访案件;法律适用存在争议的案件为审委会应然讨论案件范围。建立案件提请过滤机制,提交审委会讨论的案件,由院长按照案件类型指定一至二名委员进行先行审查,对不属于讨论范围的案件,建议合议庭提请审判指导组织讨论,属于讨论范围的案件方提交审委会讨论。规定审委会讨论案件的内容仅限于法律适用问题,尊重合议庭、独任庭亲历审判的事实与证据认定意见。

2013年,P基层法院审委会讨论案件数量为73件,2014年讨论案件数量为34件,同比下降53.4%。审委会讨论个案数量得到大幅限缩,逐步做到还审判权于审理者,为解决“审者不判,判者不审,审判分离”3)问题作出有益探索,维护司法独立公正。

3.健全运行程序和议事规则,保障程序正义

建立专门的办事机构,管理审委会日常事务,对拟提交审委会讨论的议案进行形式审查。规定拟提交讨论的议案载明须讨论研究的问题、归纳案件法律适用的不同意见,并阐述相应理由。合议庭、独任庭提前告知当事人拟讨论事项、审委会委员名单、可以提交新辩论意见等。当事人有权申请审委会委员回避,提交的新辩论意见,应当附卷。审委会委员讨论案件时按照听取汇报、询问、发表意见、表决的顺序进行,表决按照资历由低到高的顺序进行,主持人最后发表意见和表决。制作的裁判文书应反映审委会作出决定的理由。

保障当事人知情权和申请回避权,规定当事人新辩论意见附卷,固定化发表意见、表决顺序,是司法公开、公正的应然要求,符合直接言辞原则的价值精神,保障了程序正义。“程序先于权利”4),只有实现了程序正义,才能实现实体正义。

4.明确责任承担,实现权责相统一

审委会作为法院的最高审判组织,其作出的讨论决定,独任庭、合议庭需执行,其讨论结果对个案的处理起着决定性作用。独任庭、合议庭在办案过程中,特别是遇到较棘手的案件,为“分担自己的责任”5),规避职业风险,倾向于将案件提交审委会讨论决定,最终形成“人人对案件负责,人人都不负责”的局面。

为明晰权责界限,使权责相统一,促使独任庭、合议庭、审委会认真履行各自职责,保证案件审理质效,P基层法院在明确审委会讨论个案仅限于其法律适用问题的基础上,划分责任界限:案件事实由合议庭负责,审委会提出适用法律的指导性意见,合议庭采纳的,共同负责,审委会做出决定的法律适用问题由审委会负责。

二、荆棘满途:P基层法院审委会制度改革面临的困境

鲁迅先生说过,改革,是向来没有一帆风顺的。旧有制度的历史惯性,复杂的现实环境,敏感的利益纠葛等等都会阻碍改革阔步向前。在审委会制度改革中,P基层法院按照适应公正司法和符合司法规律的改革要求,大力举措,锐意革新,攻坚克难,蹄疾步稳,努力满足人民群众对公平正义的需求,卓有成效的同时,依然存在着一些问题。

(一)组织结构单一,专业性不强

1.行政化色彩依然浓厚

P基层法院出台《审委会委员选任办法》,明确了选任的标准、条件,选任方式、选任程序和连任规则,选任委员注重其业务素质、办案水平、调研能力。但却放宽了有中层以上领导干部的选任条件,放宽其从事审判工作的年限要求至5年6)。对中层以上领导干部选任条件的放宽,是基于其党务、行政工作繁忙的现实考虑,但从长远来看,是不利于祛除审委会行政化色彩,促进其专业性的。目前,P基层法院审委会的12名委员均是改革前选任为审委会委员,具有行政职务,仅有3名委员工作于审判一线,审委会组织结构行政化突出。

一直以来,在各级法院,审委会成员大多都是由院长、副院长、部分庭室负责人担任,审委会委员不仅是审判职务,更体现着地位和荣誉,是"一种政治待遇"7)。审委会组织结构行政化是我国司法体制运行行政化的缩影。制度惯性运行与改革渐进性的因素,决定了审委会行政化不可能很快祛除。而且,祛行政化不应是根本目的,担任行政职务的法官也可能符合选任条件,注重业务能力而非以是否担任行政职务为选任标准,让更多具有丰富审判经验和较强业务能力的普通法官能够进入审委会,提高案件讨论质效,才是应然进路。

2.非专业化问题突出

P基层法院建立了专业性、咨询性的审判指导组织——专业法官会议。对于特别重大、疑难、复杂的案件,相关委员可以建议合议庭提请副院长召集专业法官会议就提请审委会研究的法律适用问题进行研究分析,达成一致意见的,不再提交审委会,不能达成一致意见的,需提交审委会。专业法官会议作为独立于审委会的机构,依然不能解决审委会自身专业性不强的问题。此外,案件提请过滤机制的作用是筛除不属于审委会讨论范围的案件,大幅度压缩审委会讨论个案的数量,却无法保证案件讨论质量。民事、刑事、行政三大司法领域虽然遵循一些共同的法理,但又有各自特殊的原则和制度8),特别在我国的法治语境下,司法解释卷轶浩繁且不断更新,深入了解一个部门法需要耗费大量的时间和精力,遑论精通所有部门法。审委会委员通常是来自不同部门的领导,虽然具备丰富的审判经验和社会阅历,但也不可能精通每一类案件。需讨论的个案不区分刑事、民事、行政等案件性质,全部直接进入审委会进行讨论决定,审委会委员在讨论某些案件时,可能难以提出高质量的意见,案件讨论质量难以保证。

(二)职能偏废,未进行宏观审判指导

《法院组织法》规定审委会的职能有三,一是总结审判工作经验;二是讨论重大、疑难案件;三是讨论其他有关审判工作的问题。随着审判权运行机制改革的进行,审委会个案讨论职能逐步回到正轨,但总结审判工作经验,发挥对审判工作的宏观和普遍指导作用却未得到发挥。

1.职能发挥错越位

由于法律、法规、司法解释没有明确界定“重大、疑难案件”,尤其是《刑事诉讼法》和相关实施意见对刑事案件讨论的规定较为宽泛9)改革前后,刑事个案的讨论数量均占审委会讨论事项总数的较大比重。改革后,因个案讨论数量得到压缩,讨论总数大幅下降,刑事个案的讨论数量比重呈现上升趋势。2013年,刑事个案讨论数量占总数的32.1%;2014年,刑事个案讨论数量占总数的42.86%;2015年(截止5月),刑事个案讨论数量占总数的87.5%。对刑事个案的讨论花费了审委会大量的时间和精力。

2.职能发挥不到位

2013年底改革以来,2014年P基层法院审委会共讨论50个议题,其中42个案和8件事项,其中6件是审议批准院级审执工作制度和审执工作规范,2件是通过任命助理审判员;2015年(截止5月份),共讨论8个议题,均是个案。虽然审委会讨论个案的数量得到有效压缩,但审委会对审判工作的宏观指导作用未能得到发挥。

随着立案登记制工作的开展和最高人员法院提高高院、中院级别管辖规定的实施,各种新情况、新类型案件大量涌入法院,收案数“井喷式”增长,截止6月17日,P基层法院收案总数为4433件,比去年同期增长1483件,增长幅度为50.27%。面对严峻的司法工作形式,审委会充分发挥总结审判经验,提炼审判规则,进一步加强对审判工作的宏观指导,统一法律适用和裁判尺度的职能作用,显得尤为迫切。

(三)监督无力,一些措施落实效果不明

1.案件当事人程序性权利是否得到有效保障

改革明确了案件当事人有获悉审委会召开相关情况的知情权,申请审委会委员的回避权,提出新的辩论意见等权利,但“法律不是为了法律自身而制定的,而是通过法律的执行使之成为社会的约束”10)。当事人的这些权利是否通过法律的执行得到了实现,还是只是纸上的权利?P基层法院自2013年底改革以来,共讨论个案42件,几乎没有当事人行使回避权和提出新的辩论意见的情形。再良好的制度规定,都需要人来执行,在把效率也作为目标的审判工作中,当事人的程序性权利是否切实得到了保障,很难评估。

2.审委会委员履职情况是否得到根本改变

完善审委会委员选任机制,严格委员选任条件,健全议事机制和程序规则,建立案件提请过滤机制,明晰审委会权责等等这些措施,其最终目的均是提高审委会讨论的质效。但这些措施,均是外部约束。“人们奋斗所争取的一切,都同他们的利益有关”11)缺乏内在的激励和对履职情况完善的考核奖惩机制,很难真正提高审委会委员履职的积极性。

三、破冰向前:优化完善审委会改革路径,巩固拓展成效

改革没有一帆风顺,鲁迅先生还说,即使艰难也还要做,愈艰难就愈要做。习总书记也告诫我们,“改革再难也要向前推进”12)。审委会制度改革是审判权运行机制改革的重要部分,关键环节,在总结成效,分析问题的基础上,必须优化完善改革路径,切实把审委会制度改革抓实抓好,抓出成效13)

(一)组织结构上司法化、专业化

1.进一步祛除行政化,促进司法化

目前,审委会组织结构行政化依然明显。虽然固定化发言、表决顺序,完善审委会议事规则,但人员构成的行政化极易导致审委会工作方式的行政化,集审委会委员身份与行政职务于一身的法官,极易忽视独立、公正的审判活动规律,难以进行激烈的法律观点交锋,审委会讨论案件质量难以得到有效保证。故必须进一步祛除组织结构的行政化色彩,取消对中层以上领导选任审委会委员条件的放宽,以业务水平、审判经验和调研能力为统一标准,吸收资深法官进入审委会。随着改革的持续推进和纵深发展,彻底打破行政化结构,实现司法化回归。

2.建立案件分流机制,提升专业化

即使审委会组织结构司法化得以实现,在法律法规卷轶浩繁、案多人少困境突出、审委会委员精力有限的现实困境下,审委会的专业性仍然难以得到有效保障。

为提升审委会的专业性,笔者认为,可以在审委会内部按照讨论案件性质建立案件分流机制。在完成注重司法能力的审委会委员选任优化审委会组织结构后,在审委会内部按照刑事、民事、行政等的分类建立审委会专业会议,明确审委会专业会议为审委会的内部组织机构,行驶审委会职权。从人员构成情况来看,院长是所有审委会专业会议的当然成员,分管副院长和从事该类型案件审理工作的法官可成为某类案件审委会专业会议成员。独任庭、合议庭提请审委会讨论某类案件时,审委会办事机构在进行形式审查后,即可按照案件性质将其分流入不同的审委会专业会议。

建立司法化、专业化的审委会组织结构,对案件分流后再进行处理,有利于提高案件讨论质量,减轻审委会委员工作压力,保障委员有更多的精力研究相关法律问题,总结审判经验,充分发挥审判指导职能。

(二)性质上由审判组织向咨询组织转变

    “还权于审理者”的改革要求下,为符合“审判公开”、“直接审理”“审判独立”等司法规律,审委会作为审判组织向一般咨询组织的性质转变是改革的发展方向14)。而且尽管审委会制度改革中明确了当事人有被告知、申请回避,提交新的辩论意见等权利,但正如前述,在制度的运行中,当事人的这些权利在把效率也作为追求目标的司法实践中很难得到真正的保障。

    审委会应逐渐向咨询组织转变,仅讨论案件法律适用问题,对案件不作实体上的决定,意见仅供合议庭、独任庭参考,真正做到归还审判权于合议庭、独任庭。另外,因审委会的讨论意见仅供合议庭、独任庭参考,对案件实体处理不产生决定性影响,无权即无责,审委会委员对案件的处理结果不用承担责任,错案的责任由合议庭、独任庭承担。

(三)职能定位上强化审判决策指导与审判监督管理

审委会性质由审判组织向咨询组织的转变涉及到法院组织架构、法官素质、公众法律意识等诸多因素,短期内不可能实现。在现有法律框架下,为逐步推进审委会性质转变,尊重审判权运行规律,回归司法本质,在个案讨论范围和数量得到有力压缩的同时,审委会应充分发挥其他职能。

1.总结审判经验,强化审判决策指导

随着立案登记制和提升高院、中院级别管辖规定的实施,新类型、新情况案件成井喷状态涌入基层法院。而法律法规的滞后性决定了其对涌现出的新案件不能做出较快的反映。迟来的正义即是非正义,在没有相关规定的情况下,法院该如何断案说理、定纷止争?基层法院审委会及时总结审判经验,强化对审判工作的指导,统一法律适用和裁判尺度,恰恰是破解这一难题的良方。

但该职能的充分发挥依赖审委会经验总结和规则提炼的能力,与委员们的法学理论素养和对社会、政治等情况的把握能力紧密相关,须以实现审委会组织结构的司法化、专业化为基础。在优化审委会组织结构改革举措的逐步推动下,审委会总结审判经验、指导审判工作的职能定能充分发挥。

2.发挥审判监督管理职能

按照改革要求和方向,审委会的性质在实现从审判组织向咨询组织转变后,不再具有对个案进行审理的职能。但在对案件进行讨论、提供咨询的过程中,仍可以充分发挥对案件的监督管理职能,及时纠正案件办理中的错误,避免错案的发生,及时维护公平正义。除对个案进行监督,审委会作为法院最高咨询组织,还应对全院性的审判管理工作进行监督管理。

自改革以来,P基层法院讨论的8个事项议题中,5个涉及到规章制度的制定完善等全院性审判管理工作。随着审委会讨论个案功能的萎缩,审判监督职能的逐步扩张是审委会职能未来发展的重要方向。

(四)强化对审委会工作的监督

孟德斯鸠说过,一切有权力的人都容易滥用权力,一直到遇有界限的地方才休止。当前,审委会行政化结构未完全破除,司法化、专业化未完全实现,作为法院最高审判组织,必须建立健全对其权力运行的监督机制。

对审委会召开过程实行全程录音录像,督促委员提高议事质效。严格委员请假、出勤制度,就其发表意见情况等建立履职档案。对审委会委员履职情况进行审查、考核,定期开展案件常规评查、专项评查活动,严格落实责任。严格要求合议庭、独任庭制作裁判文书时,反映审委会委员意见,适当透明公开。

通过一系列改革优化措施,我们期待出现的审委会运行机制为:审委会委员具备卓越的业务能力和理论素质,审委会组织结构司法化、专业化,作为法院最高咨询组织,而非最高审判组织,不再审理个案,通过对典型性、新类型个案的讨论和全院性审判工作的管理,研究重大法律适用问题,总结审判经验,统一裁判尺度,充分发挥审判指导、管理、监督功能,职能定位明确,符合司法规律。

四、结语

十八届四中全会强调,必须完善司法管理体制和司法权力运行机制,规范司法行为,推进以审判为中心的诉讼制度改革。作为审判权运行机制改革重要内容的审委会制度改革,应以符合司法规律,维护司法独立,实现公平正义为改革的价值追求。然改革是一场长期性、艰巨性、渐进性的系统性工程,作为关键环节的审委会制度改革取得根本性突破还须其他相关制度改革的同步进行。我们相信,只要从现实状况出发、综合考量、稳步推进,尽管路漫漫其修远性,终能抵达。

 

1)周强:《积极推进审委会制度和量刑规范化改革》,载http://news.sina.com.cn/c/2014-12-01/210531230155.shtml,于2015618日访问。

2)根据P基层法院《审委会工作规程》第十六条的规定,议案提交主体是否将拟讨论决定的事项、审委会委员名单、召开审委会的时间告知当事人,当事人是否申请回避以及是否提交新的辩论意见并附卷为形式审查的重要内容。

3)常怡:《公开审判制度的新思考》,载http://www.civillaw.com.cn/article/default.asp?id=9637,于2015613日访问。

4转引自[]勒内·达维德《当代主要法律体系》漆竹生译,上海译文出版社1983年版,第337页。

5)苏力:《基层法院审判委员会制度的考察及思考》,载《北大法律评论》1998年,第346页。

6P基层法院要求一般选任审委会委员的法官需担任法官职务且从事审判执行工作10年以上。

7)褚红军、陈靖宇:《审判委员会制度若干问题研究—兼论审判委员会制度的改革和完善》,载《法律适用》2005年第10期,总第235期。

8)褚红军、陈靖宇:《审判委员会制度若干问题研究—兼论审判委员会制度的改革和完善》,载《法律适用》2005年第10期,总第235期。

(9)《刑事诉讼法》180条规定,“对于疑难、复杂、重大的案件,合议庭认为难以作出决定的,由合议庭提请院长决定提交审判委员会讨论决定”。

   《关于改革和完善人民法院审判委员会制度的实施意见》第10条规定的基层法院应当提交审委会讨论决定的六种情形中均指向、包含刑事案件。

10[]洛克:《政府论》(下篇),商务印书馆1980年版,第264页。

11[]马克思、恩格斯著:《马克思恩格斯全集》第1卷,人民出版社1956年版,第82页。

12)习近平:《习近平谈治国理政》,外文出版社,2014年版,第100页。

13)周强:《积极推进审委会制度和量刑规范化改革》,载:http://news.sina.com.cn/c/2014-12-01/210531230155.shtml ,于2015618日访问。

14)杨丽:《基层法院审判委员会运行模式重构》,载《法制与社会》,2015年第2期。

来源:彭州法院
责任编辑:任柏圯

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