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成效与隐忧:西部法院深化司法公开的改革实证考察
——以全国首批司法公开示范法院C法院为样本
作者:张薇  发布时间:2016-09-28 11:02:11 打印 字号: | |

一、考察:样本法院公开体系建构及创新亮点 

(一)样本选取的考量 

  最高人民法院2010年10月确定了数十家第一批“全国司法公开示范法院”,西部S省省会城市C市中级人民法院(以下简称C法院)及C市W区和G区人民法院(以下简称G法院)赫然入列,共同担负起探索符合司法发展规律与时代特征的司法公开模式的重任。三年多来,效果评价如何,借鉴启示何在,C法院为样本,采取数据分析和问卷调查等实证方式1),对其三年来在司法公开上孜孜不倦的探索与实践进行“冷眼旁观”与客观解读。

选择C法院为样本,主要是基于两方面因素的考虑:一是样本的典型性。我国基层法院当前承担着90%以上的一审案件,以及95%以上的涉诉信访案件,因此,基层法院是接触人民群众最直接最频繁的法院,也是司法公开工作最直接最关键的部分。C法院不仅统筹20个基层法院的司法公开工作,而且C市G法院作为国家级开发区所在地法院,是全国司法公开工作启动较早、起点较高的基层法院,2008年10月,G法院在C法院指导下,开始进行司法公开的理论与实践的系统总结和创新深化,建立了“开放式6+1”司法公开模式,即利用网络等多种现代载体面向当事人公开个案信息和面向社会公众公开六类审判信息,在全国法院中较早进行网上公开裁判文书和庭审视频,较早开展各类案件流程公开。2010年6月,C法院建立审判信息统一公开的互联网平台。C法院在全国法院中进行司法公开改革的时间较长(近五年),足以充分展示制度运行的稳定程度和效果,具备确保研究结论准确性所必需的时间跨度。二是样本的代表性。C法院下辖20个基层法院,是全国法院系统中辖区基层法院最多的中院之一,且各基层法院在经济社会发展程度、案件受理数、案件疑难程度、人员结构和经费保障等方面有较大差异,G法院和W法院地处中心城区,其制度运行的内部和外部环境与经济发达或较发达的城区法院类似。考察C法院做法,则对统筹经济较发达和欠发达地区工作具有借鉴意义。

(二)样本法院公开体系及特色

司法公开工作必须针对人民群众对司法最集中、最现实的关注点,针对法院自身在司法公开上最薄弱的环节入手。C法院以审判及执行的流程信息公开为切入点和脉络,以信息的公开和互动为核心内容,以互联网等现代技术平台为载体,构建起系统、规范、完整、常态的司法公开体系,涵盖五大机制审判动态信息网络公开机制、诉讼辅导信息公开机制、审判综合信息社会公开机制、审判工作互动反馈评价机制和个案审判流程公开机制。在司法公开三大平台建设方面,其创新亮点在于:

1、从“单纯性”公开到“兼容性”公开:随程序提示诉讼权利的流程信息公开平台

C法院审判流程信息公开平台不再是单纯的信息公开,而是将公开与便民利民服务相结合,与科学精细管理相融合,与社会互动监督评价相衔接,与法官思维转变相连接,实现引导、保障、监督、管理、便民等多元价值功能。

这些价值功能的实现依靠诉讼辅导信息静态公开机制和诉讼流程信息动态公开机制。前者面向社会公众告知法院基本信息、诉讼引导及风险信息。后者则主要针对个案,面向当事人,以授权当事人查询密码的方式,以个案诉讼程序流程为脉络,通过网站、短信等多种载体,告知当事人,案件当前及今后程序节点信息及相关诉讼权利等提示信息。

该法院创新之处正在于此:随着程序的进行时时提示当事人该环节相应的法律规定、重大诉讼权利和将进行的后续程序,提示其各阶段相关的诉讼风险,当事人也可借助该平台随时提出异议。实现诉前服务、诉中互动、诉后监督一体化、全方位整合。既解决当事人实际诉讼能力问题,也通过对整体程序的认知和体会感受公正,纠正其实质公正判断的偏好。

2、从“个别性”公开到“体系化”公开:链接公开证据和庭审视频的裁判文书公开平台

C法院裁判文书公开与全国其他法院相比,最大特点在于,不是单一的文书公开,而形成了公开内容的体系化、递进性和差异性,即公开的裁判文书后链接公开案件主要证据材料或者庭审视频。

递进性,体现在公开的裁判文书与裁判所依据的证据材料之间实现了相互链接、逐层递进,随裁判文书的公开递进展示相关诉讼资料和主要证据,部分案件还在公开的裁判文书下链接展示庭审、执行和保全视频,以系统化的公开清晰展示案件审理全貌,便于当事人、公众查询和法院管理。

差异性则是指各类案件的裁判文书上网公开具有不同的价值取向及边界尺度。虽然除法律规定的情形外,全部案件判决书和裁定书均要上网,但根据案件类型不同,附随裁判文书公开的证据公开的范围、程度不同。例如,婚姻、继承等普通身份关系的案件,主要涉及当事人家务事,社会关注监督的意义不大,所以此类案件一般只公开裁判文书,不过多公开证据和庭审视频。而一般合同纠纷、侵权纠纷等可以公开影响案件定性和判决结果的主要证据,社会关注度高或者法治宣传作用好的精品案件还要附随裁判文书公开庭审、执行等视频。

3、从“单向性”公开到“互动式”公开:互动反馈和便利监督的执行信息公开平台

执行案件的信息公开,既是破解执行难问题的重要路径,也是争取群众对法院执行工作的理解的关键举措。C法院的执行信息公开平台不只是单向地公开执行信息,更建立了与公众和当事人的沟通交流互动反馈的版块,主动寻求公众提供执行线索,收集公众和当事人的意见建议。在执行案件的财产调查信息、财产控制信息、财产处置信息、案款分配信息、案款支付信息、案件结案信息以及强制措施信息等栏目中,开设了专门的“当事人或公众反馈”栏目与“执行法官助理答疑”栏目,收集他们对相关信息的评价、意见和建议,在此基础上进行梳理、分析、吸收和反馈,提示风险,告知权利义务。同时,建立面向有关机关的点对点的监督版块。通过授权人大、政协、检察院等专门监督机关查阅执行案件进展及结果的方式,便利他们的监督,和获取他们的意见建议,充分发挥执行公开的防腐功能。

二、评估:运行情况与效果分析

(一)C法院司法公开机制运行的基本情况

C法院审判动态信息网络公开情况来看,截至2014年6月30日,C市全市法院面向公众公开案件立案信息共70624条,其中民事47527条、刑事5846条、行政1330条、执行12359条,还有其他保全程序和特别程序案件的立案信息,除依法不予公开和当事人有正当理由申请不公开的以外,实现了应予公开的立案信息100%公开。

公开开庭排期公告信息39037条,其中民事32890条、刑事5122条、行政829条。每类案件的开庭排期公告项下,均清晰、详细地列明了开庭日期、时间、开庭法庭、承办法官、简易或普通程序、案号、案由、当事人等情况。开庭排期信息在公开内容的完整性上,实现了100%公开,但公开信息的准确性还有待提高,这是因为部分基层法院的公开软件尚不能实现排期公告后取消开庭、延期开庭等情况的自动更改和及时上传,一定程度影响到公开的效果,需要进行软件的升级改进。

公开庭审视频193个,因为庭审直播录播的设备短期投入较大,而各基层法院的信息化建设和数字法庭的配备正在逐步完善中,所以,庭审视频公开数量较少,但庭审视频信息的公开却广受关注,也取得了很好的社会反响和预期的公开效果。以后随着公开的不断深入,C法院还将进行重大执行案件执行现场、摇珠、拍卖现场等视频的公开。

公开裁判文书信息18205份,其中民事9691份、刑事3798份、行政299份。裁判文书的公开是最受当事人和社会公众关注和欢迎的,同时也是风险最大、最能体现公开监督价值的信息。C法院在裁判文书的公开上,实行经审批后上网公开为原则,不公开为例外的制度。但在实际运行中,由于法官和庭长对于公开裁判文书的谨慎,目前并非所有基层法院裁判文书实现了除法定情形外全部公开。根据最高法院要求,三个示范法院已于6月底前,实现全部应公开裁判文书与最高法院裁判文书网的全面接轨。

公开诉讼证据资料信息2043条,其中起诉状、公诉书等材料占据了较大比例。诉讼证据资料信息的公开也是备受当事人和社会公众关注的内容,但目前公开数量有限,主要是因为各类信息应予公开的证据类型尚未规范统一,公开随意性较大。

公开鉴定评估拍卖案件信息1209条,包括相关案件的案号、申请人、申请事项、受理时间、委托方式、入围机构及联系电话、委托时间和评估结果。当前这种信息是涉案当事人很关注的信息,但公开的内容仍多为静态信息和结果信息,动态和即时性信息较少,这主要是因为司法公开网络上的信息依赖于法院内网系统中案件资料的录入情况,但评估拍卖鉴定的过程和结果信息、执行中财产调查和处置信息等都是现行法院内网系统中没有的选项,所以无法实现内外网自动上传公开,需要依赖办案人员每个案件每项内容手动填写后公开,客观上存在着滞后性和监管困难。

公开的执行信息12274条,多数基层法院每件执行案件均公开了案件的案号、承办人和电话、立案日期、被执行人、申请人、执行标的额,以及案件调查信息、财产控制信息、财产处置信息、案款支付信息、结案信息和强制措施信息等。其网站公开的执行信息内容比较全面,但也存在动态信息公开滞后和有效信息较少的情况,这需要软件系统和工作机制的不断改进完善。

从审判综合信息的公开情况来看,如图表1所示,C市两级法院实现了涉诉规范性制度文件、典型新颖案例分析等重要研究成果、法院工作动态新闻等信息的全面、及时公开。

图表1:C法院三年来公开发布的规范性文件、重要研究成果和工作动态新闻数量

 

工作动态新闻

重要研究成果

规范性文件

C市中级法院

   5320

    296

     145

C市基层法院

   3652

    565

     106

从公开互动反馈评价机制来看,2008年3月至2014年6月,C市法院通过公开平台共受理各类信息30855件,其中电话信息17217条,占55.8%;信件9102封,占29.5%;短信2684条,占8.7%;电子邮件1852条,占6%。从个案审判流程公开系统收集的当事人反馈来看,截至今年6月30日,仅短信平台共发送短信24749条(短信通过系统自动发送,只要在立案卡片中填写了当事人的手机号码,系统便会在案件进行到重要节点时自动向当事人发送短信提示),当事人通过短信直接反馈,或者到庭后明确表示收到短信并当庭与法官交流的占98%。

(二)运行效果及评析

司法公开带来的全新工作局面和显著成效可以用两句诗来形容,要论对法院工作的促进和对法官工作习惯的转变,是“润物细无声”;要论当事人与社会公众对司法的关注、参与和评价,则是“花重锦官城”。

1、社会反响积极且评价较高。截至统计日C法院司法公开网站的公众访问量已逾800万人次,其中,裁判文书版块访问量最大,约占总访问量的30%;司法公开工作带动了法院网站访问量的提升,公众对法院的关注度提高,也得到了法院内外的理论和实务界等社会各界的广泛关注。同时,从法院司法公开网站的互动版块反馈情况来看,司法公开运行以来共收集社会公众评价上万条,社会反馈总体较好,公众关注度和满意度较高。其中,对裁判文书信息公开满意的占94.61%、基本满意的占3.46%、不满意的占1.93%,是七类信息中满意度最高的。

2、法院内部管理增强且效果显著。向社会公开审判工作信息,必然要求审判工作是高质量的。如果审判工作经不起推敲,公开就会让法院、法官被动甚至承担较大的压力以及带来负面影响。C法院以司法公开强化内部管理,促进法官定分止争、案结事了能力得到较大提升,达到较好效果。从2010年至今,C市两级法院涉诉信访案件呈逐年下降趋势,2010年6061件,2011年1591件,2012年868件。在中国社科院2012年、2013年独立发布的《法治蓝皮书》中,C法院司法透明度排名连续两年位居全国法院前三名,其中司法公开的核心考评指标位居首位。

C法院公开平台收集的社会公众和当事人的意见为例,反映出C法院在审判公正、效率、效果、纪律作风等各方面的问题明显呈逐年下降趋势。

3、法官认识到位且自律增强。法官是法院的主体,司法公开必须得到法官的认同和支持才能不断发展。C法院司法公开自动采集公开信息、自动上传互联网、同步反馈社会公众意见和评价,较高的智能自动化程度有效化解了增加法官工作量的问题。但公开意识的转变需要过程,C法院审执一线法官很多都经历了由司法公开的旁观者、被动参与者到主动实践者的过程,逐渐认识到司法公开对法官个人优良办案作风、习惯和职业素养的形成,对法院公开审判、公正审判、阳光审判文化传统的积淀、对强化法院管理、提升司法公信均有积极效果。因此,法官们在每个个案中积极主动参与和推动司法公开的工作,谨慎自律地注意司法礼仪等一言一行,自觉提升庭审技能和裁判文书写作水平等司法能力。

C法院对庭审旁听人员发放的《庭审意见征求表》(43112份)内容统计:88%的旁听人员对“庭审效果的总体评价”选择“满意”,有9%选择“较满意”,还有3%选择了“一般”和“说不清楚”。84%的旁听人员对“法庭设置和司法礼仪评价”选择了“很好”,有11%选择了“较好”,有5%选择了“一般”和“说不清楚”。

调查结果和各种数据显示,C法院司法公开运行机制以其审慎务实的理念、创新丰富的机制、现代网络的载体、法官素质与心态的内功打造,有效扩大了社会监督,精细了法院内部管理监督,强化了法官的自律监督,已基本实现了司法公开的功能预期。

三、启示:理念转变与策略选择

C法院司法公开最大的启示意义在于“未动先谋”,在科学设计机制之前,实现理念转变和策略选择。

首先,在公开理念上实现四个方面的转变:角色定位上,从适法裁判到法治推进;决策导向上,从权力主控到需求主导;实现平台上,从传统媒介到数字载体;公信建设上,从自我评价到社会评价。

其次,在策略确定上,因地制宜地落实周强院长重要讲话提出的把握“四个关系”和实现“四个转变”。坚持依法全面公开与审慎务实公开相结合,坚持主动承担公开职责与尊重当事人合法权益相结合,坚持强化互动监督与树立司法形象相结合。在尊重国情、民情、院情的基础上严格依法公开,在与现实司法能力和公众需求相适应的基础上循序渐进,力求态度上积极而审慎、内容上全面且系统、程度上彻底但有区分、载体上多样中求先进,保证公开的可控性和实效性。

最后,理顺各类关系。以审判流程公开为脉络,以向当事人公开和向社会公开为,延伸公开维度,理顺法院与当事人之间,法院与公众、传媒、人大政协等机关之间的关系。

法院向当事人提供个性化、深层次、全方位的公开服务,通过公开程序流程及相应权利实现引导告知、参与互动,串联起当事人的诉求表达和法院的裁判过程。

这几者始终处于一种博弈的状态。法院提供普适性公开服务,不仅仅是姿态的表明和话语权的获得,避免公众关注案件的传播失效与传播实践中大量无用信息的传播过度而产生的公众心理挫折,以及潜伏的诱发过激行为的情绪,更是在积极引导公众法律理性与法治意识的树立,强化和实化对司法的社会监督。

四、隐忧:成效背后的瓶颈制约

从公开运行的效果不难看出,除了社会整体环境与司法认知对司法公开效果的制约影响外,法院自身的以下三个因素,单独或共同作用,对司法公开机制的运行也产生了重要的影响。

(一)法院管理者的公开意识与上级法院统筹之间的差距     

从上述三图反映的公开信息数量和种类看,近郊和远郊法院司法公开工作的推进情况整体上好于城区法院。裁判文书中公开数量较多的法院为近郊的XD法院,其次为城区的C区法院和近郊的SL法院。裁判文书的公开不同于庭审视频公开,依赖于硬件设备的配置,而是直接从内部办案网络抓取至对外公开网站,所以很多城区法院文书公开数量较少,甚至不如郊区法院,说明司法公开的推进程度与法院所处辖区的经济社会发展情况并不是成正比的,在很大程度上取决于法院管理者对司法公开的理解与认同,只有决策者真正认识到司法公开是顺应时势、深化为民、精细管理、树立公信,为司法营造良好社会环境的必然选择与发展方向,司法公开机制的探索与推进才能更加有力有效。

(二)办案人员的公开心态、能力与公众期待之间的矛盾

判决公开的比例略高于裁定,但不到裁判文书公开总数的一半,实际上,判决在具有结案性质的裁判文书中一般占有大半的比例,以2013年C法院民事案件结案数为例,判决方式结案5274,占全年民事结案数9417件的56%,但公开的判决不到公开裁判总数的一半。这样的公开状况能从一定程度上说明法官公开裁判文书的偏好,毕竟公开裁定比公开判决风险小得多。另据统计,C法院在网站公开的诉讼证据资料中有90%是起诉书,而不是决定法律关系性质的证据或者紧扣案件争议事实的证据,例如证明合同关系的证据、交付证据等。所以,正如一位资深的法院领导曾指出的那样,公开审判面临的最大问题不是物质上的困难,而是法官素质问题。尽管两年来的司法公开实践已经使多数法官和书记员的心态经历了从消极被动观望到积极主动参与的蜕变,但毕竟长期的司法公开将审判的各个环节和结果都置于社会关注之下,使法官的庭审水平、法律素养、思维能力、语言文字功力都置于公众的评价和监督之下,使法官面临“时刻被人关注”的较大压力之下,对法官的各方面素质都提出了严峻考验,因此,难免仍有相当数量的法官没有从心理真正理解和认同司法公开,而社会公众则常常简单地把法官理解成具有稳定情绪和高抗压能力的职业法律人,审判过程和结果的公开是法官工作的基本要求。所以,两种思维与期待之间尚存差距。

(三)公开机制设计的科学性和软硬件的信息化水平与公开要求高之间的距离

上文已述,庭审视频的公开在网络公开的审判信息中是最少的,这是因为C法院司法公开运行机制在很大程度上依赖于信息化平台和硬件设施的保障,但囿于地方经济等原因,装备数字化法庭所需经费不是每个基层法院都能保证的,以致各基层法院数字化法庭配备的情况差异较大,所以,庭审视频的公开数量相比其他公开信息最少,同时,已经配备数字化法庭的法院存在使用效率不高、维护机制不健全、录像和编辑的质量不够高等情况。此外,软件未及时升级改进也制约了司法公开的进一步深化。例如开庭排期信息准确率不高,主要是因为该类信息公开的自动化程度高、数量大,但缺乏对排期公告后取消开庭、临时增加开庭、延期开庭等情况的自动更改和上传网络的工作机制,导致公开的庭审信息有部分与实际开庭排期情况有异。执行和评估鉴定拍卖信息作为公众和当事人关注度比较高的审判信息,也存在公开内容不够及时和全面的问题。其主要原因是这两类信息公开的自动化程度不高,法院内网系统中没有的信息无法实现内外网自动上传公开,需要依赖办案人员每个案件每项内容手动填写后公开,导致公开随意性较大和监管困难,这需要软件的升级改进。

五、进路:坚持公开与机制完善

诚然,C法院的司法公开运行机制具有理论上的合理性和设计上的科学性,工作成效也是明显和持续的。面对纷繁复杂的诉讼现状和司法需求不同、法律素养不同的当事人,以及案多人少的审判工作现状,该院以统一的平台积极稳妥地实现了审判信息最大程度地向社会公开,其引领和示范价值值得深入的思考。但客观来讲,司法公开在实际运行过程中还有全面和深入开展的较大空间,其功能价值尚未充分实现。因此,司法公开运行机制的进一步完善,还需要认真倾听一线法官单元、当事人和公众评价反馈,深入思考,找准薄弱环节,进一步深化司法公开的价值认识与理论研究,完善司法公开的机制设计与运行管理,加强法院信息化建设,丰富司法公开渠道平台,实现司法公开从“体系化”到“规范化”和“常态化”的转变,使司法公开真正成为实现和感知社会公平正义的闪亮“窗口”。

(一)理念与理论的深化

司法公开运行机制需要法院管理者对公开价值的深刻领会与全体法院干警的认同支持。因此,需要进一步深入调研分析现行司法公开机制的利弊,继续着力解决传统司法公开存在的民众参与度不高、公开信息渠道有限、数量较少、实质公开的程度不够、缺失公众参与与监督环节等弊端。进一步深化公开的模式和理念,进一步明确公开的权限和内容、进一步丰富公开的方式方法、进一步提升公开的实际效果。真真切切从人民群众对司法公开的最现实、最直接的客观需求出发,坚持“以公开促公正,以公正立公信”的目标,充分发掘司法公开的价值意义,探寻司法公开与扩大社会监督、深化司法为民、精细法院管理、树立司法公信之间的有效路径。同时,深化公开的互动理念,解决当前司法缺乏足够有效的民意收集和互动机制问题(2),通过公开平台对群众有关改善法院工作的各种诉愿进行吸纳、运用与整合。

(二)机制与运行的完善

完善司法公开运行机制的设计,要针对当前公开中的薄弱环节,加强制度建设和规范运行管理。针对裁判文书各法院公开情况不平衡不规范,以及诉讼证据资料信息公开较少等情况,完善裁判文书和证据资料上网公开办法,明晰裁判文书写作和审批完成的时限,加强裁判文书质量把关,明确裁判文书上网流程和管理规范,细化各类案由的诉讼证据资料应该上网公开的类型、范围,以及裁判文书和证据上网公开前当事人个人隐私的隐去操作规范,解决证据资料上网公开随意性较大的问题。加强督办检查和定期不定期的指导与通报,将督办检查情况纳入年度目标考核,并将裁判文书的公开情况与干警业绩评价考核结果挂钩。

(三)法院文化与法官素质的提升

加强业务培训提高现任法官和书记员的庭审技巧、裁判文书撰写水平、与当事人交流沟通方法等司法能力,加强有关司法公开理念的交流与探讨,消除法官对“公开”的畏惧躲闪或排斥心理,使干警们正确理解公开与公正、公信的关系,牢固树立程度公正理念,在公开中自觉注重司法礼仪、讲求司法文明和提升司法水平,积极参与和推动司法公开的深化和持续开展。

(四)信息化平台与渠道载体的健全

网络时代需要打造“数字化法院”,实现司法公开的智能化,因此,需要统一部署推进法院信息化建设,为司法公开的不断深化提供坚实的硬件保障。加强软件的升级改进,着力研究解决因自动化程度不高而导致的问题,如开庭排期公告信息准确度不高、更改情况不能公开、执行和鉴定评估拍卖信息公开不够及时全面。统筹指导有条件的法院加快数字化法庭建设,暂时缺少条件的法院可以大力推进“走进法庭听审判”活动和充分利用新闻媒体的宣传平台;已经配备的法院需要加强设备维护和使用培训、管理规范。

结语:在路上

充满激情的司法公开改革及深刻冷峻的思考过后,是未完待续的征程。本文考察的司法公开模式也许并未深入堂奥,或者并非最优之选,但希望通过进一步的实践探索,能给法官审判案件带来新思维,给审判管理和监督的传统模式带来突破和革新,真正实现看得见的公正、能感受的高效、被认同的权威。

我们需要清醒地看到,包括司法公开在内的中国司法改革不可能是田园牧歌式的进程,海德格尔说,人们永远行进“在路上”,(3)路上的颠沛流离是理想彼岸的灯塔,只是我们却不能因为艰难和困苦而停止前行。我们相信,无数次孜孜探求“敢问路在何方”,今天,我们可以唱起这首《在路上》,再次豪迈地出发:

路上的辛酸已融进我的眼睛

心灵的困境已化作我的坚定

在路上  用我心灵的呼声

在路上  只为伴着我的人

在路上  是我生命的远行

在路上  只为温暖我的人

 

 

1) 本文中的统计数据来源于三家法院的网站,其中主要来源于“C法院司法公开网(网址:http://118.114.244.67:81)”。并对C市中级人民法院11个业务庭室及全市20个基层法院发放了300份问卷调查,收回有效答卷272份,调查对象为审判执行一线法官和书记员。

(2) 参见[美]奥尔森著:《集体行动的逻辑》,陈郁等译,上海人民出版社1995年版。转引自苏力:《法条主义、民意与难办案件》,载《中外法学》2009年第1期,第106页。

(3) (德) 海德格尔:《林中路》,上海:上海译文出版社,1997年出版。

来源:高新法院
责任编辑:任柏圯

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