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关于司法警察队伍建设的调研报告
以C市两级法院为样本的分析
作者:欧儒虎  发布时间:2018-01-22 10:46:57 打印 字号: | |

近年来,司法警察队伍面临着人员老化、知识结构更新缓慢、人才匮乏等一系列亟待解决的客观问题,严重影响和制约了法院审判事业的发展。基于此,笔者对C市两级法院司法警察队伍现状进行了调研,针对当前司法警察队伍建设存在的问题进行客观分析并提出司法警察队伍建设走“内涵式”发展路径的一些意见和建议,以期能对司法警察队伍建设献言献策,使司法警察队伍更好地适应审判执行工作的需要。 

一、C市两级法院司法警察队伍基本情况

截止201612月,C市两级法院现有司法警察600名,从人员编制看,行政编制197名,事业编制14名,以工代警8名,聘用制法警381名(占法警总数的63.5%),据初步统计,有几个城区法院法警大队只有大队领导是在编干警,其余均是聘用人员。从年龄结构看,25岁以下160名,2535294名,354566名,455571名,55岁以上9名,分别占法警总数的26.67%49%11%11.83%1.5%,平均年龄31岁。

从人员结构来看,人员结构复杂,既有行政编制,又有事业编制,还有工人身份;从在编与聘用的比例来看,在编司法警察与聘用司法警察的比例严重失衡,政法编制的少于聘用的,由6个基层法院在编司法警察仅有23人,有的法院在编司法警察仅是警队领导;从人员年龄结构来看,人员年龄结构老化,没有形成老中青相结合的年龄梯次格局。目前成都两级法院司法警察队伍中,354566名,455571名,55岁以上9名,而政法编制司法警察年龄普遍在35岁以上,年龄偏大,其根源在于未及时补入在编司法警察。

二、C市两级法院司法警察建设存在的主要问题

(一)司法警察配置的不合理性

 一方面,警力严重不足,按照最高人民法院要求在政法干警专项编制中,按法院控编数的12%配备司法警察。以笔者所在的C市某基层法院为例,政法行政编制100,事业编制8人,现有在编司法警察14人,占全院在编干警的12.97%(约高于12%的标准),聘用法警6人,其中女司法警察3名。但是,实行责任制改革后,8名司法警察抽调到法院其他部门,因此在法警队工作的只有11名司法警察,其中在编司法警察6名,聘用制法警5名。在法警队工作的这11名司法警察每天既要肩负法院常态化安全检查工作,刑事、民事和行政案件的开庭、协助执行和处置各类突发事件任务,还要担负法院的夜间值班任务和维稳、涉法信访任务,一旦遇有重大庭审活动,只能依靠公安调警协助完成警务保障,个别基层法院提押被告人时经常按11的比例进行提押。履行司法警察工作的警力严重不足,客观上造成了司法警察队伍超负荷履行,不能全面地履行职责,也给法院的警务保障带来巨大的安全隐患。

(二)司法警察队伍的不稳定性

一方面司法警察职权的模糊性和司法警察地位的从属性,挫伤了部分司法警察工作的积极性和主动性,严重影响了司法警察思想稳定;另一方面司法警察福利待遇差,职级晋升困难,不同地域的司法警察待遇和职级相差悬殊,干同样的司法警察工作,市(区)级法院比县级法院的司法警察的待遇和职级高很多,造成了司法警察心理上的平衡,也影响了司法警察队伍的稳定;第三聘用法警存在随时“跳槽”的现象,据不完全了解,多数聘用法警来法院工作是无奈的选择,认为警队平台太小,不足以实现人生价值,其聘用到法院工作是把法院作为“跳板”来对待,部分体能技能较好的聘用法警往往留不住,通过几年的工作经验的积累,把主要精力用于准备考试,寻求其他工作选项,一有机会就远走高飞。据统计,近五年C市两级法院聘用法警考入特警、狱警60余人,个人辞职应聘其他工作岗位100余人。

(三)司法警察管理体制缺乏规范性

一方面《条例》第十六条规定人民法院司法警察的编制、建制由最高人民法院规定,第十七条规定人民法院司法警察实行编队管理,各级法院成立相应的司法警察管理部门,简言之司法警察实行编队管理。然而部分法院对司法警察工作重视不够,对业务庭和警队管理上厚此薄彼,只注意对法官的管理,对司法警察的管理重视不够,对警队长远建设和司法警察的思想动态缺乏系统规划和深入了解,多年来将司法警察分散配置在法院的各个部门从事其他工作,没有归口到司法警察管理部门接受管理和领导,即存在法警兼职的情况;另一方面,警队自我管理随意性较大,不少司法警察包括一些警队领导没有接受过严格的管理训练,缺乏职业素养,不少警队实行的是“人性化管理”,其实对警队而言就是随意管理,特别是在涉及对司法警务工作的组织实施层面——押解、看管、值庭、安检、协助执行等的管理制度上,有的还没有形成完备的规范化的执法管理机制;第三,《条例》第十八条规定人民法院司法警察接受所在法院院长和上级法院司法警察部门的领导,简言之则是双重领导,然而实践中几乎无法做到双重领导。一方面,司法警察由所在法院的院长直接管理和指挥,但少数法院是由机关党委书记或执行局局长等分管,这显然是不按《条例》办事和对司法警察工作不够重视的表现;另一方面,上级法院司法警察部门根本无发实施垂直领导和专业化管理,造成上级法院司法警察部门的规定下级法院不落实的现象。譬如兼职法警现象问题,上级法院多次重申坚决纠正兼职法警的问题,但是下级法院不以积极的态度解决兼职法警的问题,总是有意回避,而且越演越烈,这既违背了最高人民法院的相关规定,也不便于司法警察的集中管理和统一使用。同时,上级司法警察部门对下级警队垂直领导和专业化管理缺乏系统性、经常性、针对性和长远规划,也不能很好结合下级法院警队的实际情况,出现情况就重视起来,好好地抓一下,问题解决后或没有情况时就不闻不问。

(四)学习和培训方式还有待加强

一是各级法院对司法警察的学习和培训没有一套完整工作体系(培训机构、场地和相关设施)和系统的长远规划,尽管《人民法院司法警察训练大纲》对每年司法警察的学习训练时间、内容、标准作了强制性规定,但尽限于政治学习、体能和技能方面,对如何提高司法警察法律知识、哲学和传统国学,以及提高做思想工作和处置突发事件能力等方面也没有做出严格规定。二是上级法院组织学习培训较少,仅限于新警培训,首次授衔和晋升警衔培训才开始起步,对老法警的培训仍然依靠警队的自我培训。三是各级法院忙于繁重的警务保障任务,所组织的学习培训总次数、人次过少,针对性不强,有些培训偏重于体能技能的训练,而且缺乏规范化的培训标准。此外,组织警队之间经验交流以及执法规范现场观摩还处在起步阶段。

三、走内涵式发展道路加强司法警察队伍建设的意见和建议

(一)充分认识内涵式发展对加强司法警察队伍建设的重要性

“内涵式”发展与“外延式”发展是发展结构模式的两种类型,属企业管理学上的两个概念。“外延式”发展是指通过扩大规模、增加数量来实现效益的发展模式,强调的是数量规模,而“内涵式”发展是以事物的内部因素作为动力和资源的发展模式,是通过内部的深入改革、优化结构、激发活力或者是节约能量消耗、提高质量、增加有用功、提高效率的方式来增加剩余价值,在量变引发质变的过程中,实现实质性的跨越式发展。对于基层法院司法警察队伍建设而言,“内涵式”发展无疑是缓解和解决当前队伍建设诸多问题的有效方式之一,有助于基层法院在面临警力严重不足、人员年龄结构老化、知识结构更新缓慢、人员整体素质较低等问题的同时,立足自身实际,科学管理,不断挖掘和激发队伍的整体潜能,实现优化组合,合理配置有限资源,“管好、用好、培养好”司法警察队伍,以期最大限度地发挥队伍的战斗力和创造力,做好警务保障工作。因而基层法院司法警察队伍走“内涵式”发展具有现实性和紧迫性。

(二)增加立法供给制定单独的《司法警察法》

 根据公权力必须要由法律授予,职权配置必须要由法律明确规定,而《条例》属于人民法院内部规定,它的效力远不及法律的效力,而且《条例》对司法警察的职权也没有明确规定,反而《条例》第八条规定司法警察在法官的指令下履行职责,表明司法警察的从属地位,因此制定《司法警察法》是非常必要的。“他山之石,可以攻玉”,国外已经颁布并施行多年的《司法警察法》,而且运用情况良好,为我国制定《司法警察法》提供了可行性样本。制定《司法警察法》,把司法警察职权上升到法律层面具有较强的可行性。如俄罗斯联邦制定的《俄罗斯联邦司法警察法》、1979年澳门特区《司法警察司组织法》。因此在司法警察服务于法院审判工作这一宗旨不变的情况下,建议全国人大根据现行的《人民警察法》的组织模式和内容就司法警察的职权、义务、组织管理、警务保障、执行监督、独立采取强制措施、盘问、检查、留置权,约束、监护权,强行带离现场、搜查权、执行权、调查取证权、部分刑事案件的侦查权等方面,结合《条例》的具体规定制定《司法警察法》,完善职权,改变被动的从属地位。完善司法警察职权目的是维护审判顺利进行这一中心,法官、书记员、司法警察在审判活动中都是根据法律规定的职责各司其职。

(三)增强服从意识充分发挥团队精神

 人民法院司法警察是一准军事化队伍,必须要有严格的政治纪律作保证,要有协同合作的团队精神作支撑,否则是难以做到听党指挥和令行禁止,也难以完成复杂艰巨的审判任务。因此我们必须认真贯彻党要管党、从严治党的方针,要以“踏石留印、抓铁有痕”的劲头,抓好司法警察的政治教育和理论学习,按照“照镜子、正衣冠、洗洗澡、治治病”的总要求,切实解决法警系统存在的“四风”问题,采用教育、引导、熏陶和激励等多种方式不断提高司法警察的政治觉悟和思想道德素养,培养他们的使命感、责任感和爱岗敬业的优良品格,不断加强团队的凝聚力和战斗力,时刻做到服从命令,听从指挥,确保政令警令畅通。同时要把从严管理的要求贯彻落实到法警队伍建设的全过程,坚持从严教育、从严考核、从严监督,努力打造一支政治坚定、作风过硬、业务精通、招之即来、来之能战、战之能胜的司法警察队伍。

(四)着力提升司法警察领导干部五种能力

提高学习能力。经常教育和引导警队领导进行政治理论和专业知识学习,树立终身学习的观念,建立学习制度,通过学习“三个代表”重要思想、科学发展观和法律专业知识,不断提高警队班子成员科学判断的能力、应对复杂局面的能力、依法办事的能力和服务大局的能力。提高决策能力。决策是执行的前提,要决策正确。班子成员就应当具有胸襟开阔,海纳百川的雅量。充分发扬民主,尊重知情权、决策参与权和事中事后的监督权。有效提高决策水平,保证决策的科学性、针对性和可操作性。提高创新能力。不断创新是司法警察事业发展的生命。基层法院司法警察大队处理繁杂的事务过程中,警队领导要敢于在解放思想的基础上突破陈规,结合工作实际推陈出新,凸现亮点。提高落实能力。在警务管理过程中,有一套科学合理的管理制度固然重要,但只有将其真正落到实处,才能充分发挥和体现最大的功效,这就需要抓好落实。提高协作能力。作为一名警队领导,应当坚持以理服人,以情感人,在严格要求的同时努力营造“和谐相处,友好合作”的氛围,要始终坚持“团结、和谐、互补”的原则,加强民主集中制、增强警队领导班子团结,组合成最优化的群体状态,追求最佳的管理效能,使警队领导班子成为团结战斗的集体。 

    (五)建立科学的用警制度

通过争上岗的选拔形式,积极推行“能者上、平者让、庸者下”的选拔人才、使用人才和用活人才机制,使真正能干事、会干事、愿干事的人拥有可以尽展才华的舞台。同时,在工作当中,不仅要注重培养和使用已经发现的警察人才,更要有一双慧眼,善于发现队伍中隐藏的警察人才,通过更广泛、更扎实的挖掘人才,敢于把有能力的年轻干部提拔到司法警察这一重要岗位,从而促使每位干警把其内在潜力和创造力最大限度的发挥出来,达到“人尽其才、才尽其用”,使其成为保障法院审判事业的真正源泉。

(六)加强司法警察履职保障

坚持“从优待警”,营造暖心留人的环境,留住人才。在坚持发现人才,用好人才的同时,要注重留住人才。各级法院党组要关心、重视司法警察队伍的建设,切实把司法警察队伍建设列入党组的议事日程,对司法警察在思想、工作和生活中遇到的困难,要及时研究解决。一方面要改善办公和住宿条件,为司法警察创造舒适的工作和生活环境。另一方面要提高司法警察的物质生活待遇和职级晋升空间,在全力保障司法警察应享受的待遇外,对司法警察履行职能的特殊津贴也必须落实到位,基层法院可以把司法警察的从警经历、工作业绩等量化到竞争上岗、民主推荐的政策中,与业务部门人员享有同等的人事晋升机会。

   (七)优化司法警察队伍机构

改善和优化司法警察队伍的年龄结构、知识结构和专业结构,保证审判事业健康、持续发展。一方面建立高、中、低相结合的纵向人才层次结构体系,名级法院在选拔和招录新警时,要全盘考虑,既要有适当数量的高素质复合型司法警察人才,又有中等规模的业务性专业型司法警察人才,还要有一定数量的基础性实用型司法警察人才,形成高、中、低档次不同、比例适当、动态发展的人才层次结构。另一方面建立老中青相结合的横向人才结构体系,各级人民法院应根据本院法警部门、法警岗位的工作性质和任务特点,并结合个人意愿配置数量合理、老中青结合的人才结构,将其所学、所长、所优的特点发挥到极致,形成与法警工作性质、任务基本匹配的人才体系,做到适才适用,人尽其才,从而有利于各项法警职能工作协调平衡地开展。

   (八)加强人才引进和人才储备制度

本着友好协商的原则,与其他企事业单位、机关互派人员进行交流,“借调”或“选调”一些既具有专业知识又具备较高法律素养的复合型人才到法院从事司法警察工作,经过一段时间的考察锻炼之后,如果能够胜任可以与当地党委、政府协调,作为特殊人才加以引进。同时,还可以通过建立本科生见习基地的形式及时地发现和培养人才,为审判事业发展储备人才。

(九)构建司法警察管理新机制

实行严格的编队管理和双重领导机制,切实加强对司法警察的人员配备、警队领导的提升和免职、警用装备建设和业务能力建设等方面的垂直领导和专业管理。健全和完善法警的辞退、清退制度。把司法警察队伍中不符合《人民警察法》规定任职条件,不适应法警工作要求的人员,及时进行清理、分流。进一步完善法警提前退养和提前退休制度,形成人员流动的良性循环。建立切实可行奖惩机制。一方面,对那些事业心不强、不思进取、工作态度不端正、经常小错不断的司法警察坚决清除法警队伍,对那些训练成绩不达标的或任务完成不好的实行经济制裁或暂缓晋职晋衔。另一方面,采用精神鼓励、物质奖励相结合的方式激发司法警察的工作积极性和创造性,引导全体法警树立危机意识和争先意识,使年轻司法警察树立“有为才能有位,有位才能更有为”的争先意识,使老法警树立“只有努力工作,才能跟上发展步伐”的危机意识,从而形成人人奋勇争先的良好局面,促进司法警务工作的平稳、健康、有序的发展。

(十)加强司法警察的学习和培训

加强对司法警察的政治教育和理论学习(包括法律知识、哲学和传统国学)、体能和技能训练,对如何提高做思想工作和处置突发事件能力等方面要有长远规划。建立一套完整工作体系(培训机构、场地和相关设施),针对司法警察的性质和岗位特点,对每年司法警察的参加学习、培训的人数、时间、内容、考核标准作强制性规定,并严格组织实施;加强交流学习和示范引领,组织各法院警队之间相互交流和外出考察学习,适时安排每个警队担任一至二个科目的示范表演,经常开展执法规范化和处置突发事件的现场观摩会;采取形式多样的学习和训练方式,在警队内部采取领导教部属、老同志带新同志、教练员(骨干)教一般干警的传、帮、带的方式进行学习和训练。在外部可采取请进来与走出去相结合的方式进行培训。一方面可以请武警部队教练员、技术骨干到警队来进行专门的培训和指导,另一方面可以选调一部分学习和接受能力强的司法警察到武警部队和公安警察学校进行专门学习和深造,学成后回到警队担当教练员组织训练和指导,达到共同进步和提高。

队伍强,则事业兴。当前和今后一个时期,是人民法院工作发展的重要战略机遇期,新的形势任务要求我们司法警察必须牢牢抓紧队伍建设,走内涵式发展道路,在全面建成小康社会的新征途中,更好地担当起中国特色社会主义事业的建设者与捍卫者的神圣使命,为全面推进依法治国、实现民族复兴的中国梦做出新的更大贡献。

 

                 (作者单位:四川省崇州市人民法院)

来源:四川省崇州市人民法院
责任编辑:研究室 林遥

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