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成都农村土地承包经营权流转问题调查报告
作者:成都市中级人民法院民一庭课题组  发布时间:2018-01-22 14:44:50 打印 字号: | |

      20076月,成都作为首批城乡统筹综合配套改革项目国家级试点城市,率先开展了农村土地承包经营权流转的先行先试工作,规模逐年增大。2013年以来,农村土地流转规模以11.46%的速度逐年增长,截至201710月,共流转土地483.7万亩,规模流转率高达60.3%。在取得骄人成绩同时,农村土地流转过程中政策与法律不配套带来的问题日渐凸显,涉诉纠纷逐渐增多。尤其2015年以来,全市法院受理的农村土地承包经营权纠纷呈梯级增长,引起我院的高度重视。通过对全市受理的土地承包经营权纠纷案件的系统梳理及走访政府相关部门等方式,市法院对目前我市农村土地承包经营权纠纷现状及问题进行了调查分析。

一、农村土地承包经营权纠纷现状及问题

(一)纠纷数量逐年增加

2015年以前,该类纠纷虽时有发生,但数量较少,且总体持平,其中,2013年受案数为65件,2014年受案数为53件,但该数据在2015年出现了较大幅度的增加,当年受案数达267件,较2014年增长了4.04倍,且当年受理50亩以上规模流转纠纷数量是2014年受理数量的22.89倍。从统计数据看,自2015年之后,该类纠纷数量增势不减,2016年达到470件,今年1-9月的受案数也已达到391件,保持了高位稳步增长态势。

(二)纠纷多发于郊区新城

由于经济发展层级的递进性和土地存量限制,我市的土地承包经营权纠纷多发于郊区新城区域。2013年至20179月期间,我市郊区新城各法院共计受理土地承包经营权纠纷1085件,其中涉50亩以上规模流转纠纷共计821件,中心城区法院共计受理161件,50亩以上规模流转纠纷仅69件,其中高新、武侯法院近五年受理该类纠纷数量均为零。

(三)签约主体与诉讼主体错位

根据2013年以来的统计数据,村社集体组织以原告身份起诉的纠纷占受理案件总数的73.92%。实践中,村社集体组织作为流转协议签约主体以及与经营业主具体接洽的执行主体,在土地流转实践中发挥着重要作用,但村社集体组织并非《中华人民共和国土地管理法》(以下简称《土地管理法》)规定的农村土地承包经营权流转的权利主体,故在村社集体组织作为原告提起的诉讼中,虽然其系土地承包经营权流转协议的签约一方,但仍多因主体不适格而被驳回起诉。如金堂县赵镇桐子园村多个村民小组与四川天海农业有限公司土地承包经营权纠纷系列案,因土地承包经营权主体为农户,各村民小组作为签约方,并且实际与四川天海农业有限公司接洽,但因其并非承包经营权主体,法院最终做出驳回起诉裁定。

(四)纠纷类型相对集中

当前涉诉的土地承包经营权纠纷主要包括土地承包经营权转让合同纠纷、土地承包经营权出租合同纠纷、土地承包经营权转包合同纠纷以及土地承包经营权互换合同纠纷四种类型。其中土地承包经营权出租合同纠纷占比最大,约占受理纠纷总数的77.69%;其次为土地承包经营权转让合同纠纷,占比约为19.01%;土地承包经营权转包合同纠纷和土地承包经营权互换合同纠纷占比较低,两类纠纷共计占比仅为3.30%

(五)案结事不了现象普遍

以受理数量最多的土地承包经营权出租合同纠纷为例,上述案件即使农户以户为单位提起诉讼通过主体审查,且最终要求流转经营主体支付欠付租金的请求获得法院支持,但由于涉诉企业本身欠付租金主要是因为经营不善或支付能力下降引起,最终案件的执行到位率差强人意。而诸如解除协议的诉讼一般会附带恢复土地原状并返还等实体请求,由于流转过程中的土地地貌因用途、附属设施改建等往往变化较大,恢复原状的判项在实践中较难履行。刚性判决的低执行率使案件的社会效果往往不如人意,此类案件的服判息诉率远低于其他纠纷。据各区市县农业行政主管部门反馈数据,2013年以来,有关农业主管部门受理流转纠纷信访总数逾4000件,其中相当数量的信访件均系案件审结后的信访回流。

二、原因分析

(一)纠纷产生具有延后性

农业项目投资需要较长周期,故而土地承包经营权流转项目合同履行期一般较长,与此相应,流转纠纷也多发于签约五到八年后,具有明显的延后性。以2016年受理土地承包经营权纠纷为例,土地流转合同签约时间大多在2010年之前。因成都作为首批试点城市流转实践较其他地区时间提早近五年,先行先试期间,主要由政策推动,在走一步看一步的实践过程中,存在许多政策与法律规定脱节的问题,而流转双方一般亦会经过一段蜜月期后才会产生纠纷与矛盾。

(二)立法滞后于流转实践

目前规范农村土地承包经营权的法律及司法解释主要有《中华人民共和国农村土地承包法》(2003年施行)、《土地管理法》(2004年修订)、《最高人民法院关于审理农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》(2005年施行),上述法律及司法解释颁布实施以来,十余年未予修订,而土地试点改革已经从试点到全面深化阶段。修法的滞后使法院对于试点期间产生的新问题、新现象难以有效调整,如《土地管理法》明确规定土地承包经营权的主体为农户,而实践基于流转土地集约效益的本质要求,多数流转合同均在政府格式文本的指导下通过农户授权村社集体组织与经营业主洽谈并签约,一旦产生纠纷,村社集体组织作为直接参与流转工作的一方囿于并非法定权利主体难以起诉应诉,签约主体与诉讼主体错位普遍。

(三)法院立案登记制的实施

根据走访情况2015年以前,因立法滞后于农村土地流转试点的实际,考虑到机械适用法律客观上会阻滞影响试点效果,此类纠纷法院往往不予受理。有关行政主管部门对于该类纠纷的引导方向亦是通过调解、仲裁解决,故2015年之前法院年均受理土地承包经营权纠纷数量仅数十件。201551日以来,最高人民法院《关于人民法院登记立案若干问题的规定》颁行,立案登记制在全国范围内正式实施。与此相对应,法院对各类符合立案条件的纠纷应立尽立,客观上此类纠纷难以阻挡于诉讼之外,导致受案数量成倍增长。

(四)未形成联动化解纠纷的合力

土地承包经营权纠纷由于诉讼主体分散、诉讼请求多元,加之农地在乡规民约、历史渊源等各方面衍生出的问题也具有一定的复杂性、复合性,而法院仅通过审理往往难以掌握全面的有效信息,且司法资源单一性和司法手段的刚性短板,导致法院在处理此类纠纷时仅凭一家之力难以独立调处各方诉求。在各自为阵的局面中,农业行政主管部门、基层政府及村社集体组织的柔性调解亦因缺乏刚性保障,一旦调解不成,相关纠纷就会通过信访和诉讼反复在司法机关和主管部门间持续进行。

三、对策建议

(一)及时修订统一指导合同文本

农村土地流转的改革实践需要在走一步看一步的同时回头看。基于多数农村土地集中流转协议均由村社集体组织受托签约的现状及与现行法律规定脱节的实际,为避免诉讼中的主体认定困境,建议在立法修订完善之前,由有关行政主管部门针对司法实践中发现的问题,及时修订委托流转协议格式文本,在单个农户对村社集体组织的委托权限中增加因本合同产生的纠纷,授权村社集体组织与土地受让方协商并代为起诉或应诉等内容,赋予村社集体组织诉讼主体资格,以成本最低、收效最快的方式,解决签约主体与诉讼主体错位问题。

(二)以市场思维解决市场问题

土地承包经营权的流转本质是在市场化过程中的一般经营形态,产生的问题亦应通过市场手段解决。建议在我市履约保证保险制度试点经验的基础上,根据成都市《关于推进农村土地流转履约保证保险的意见》精神,进一步健全我市土地流转风险防范机制,引导农村土地承包经营权规范有序流转。按照政府扶持引导、市场化运作为原则,积极推进引入金融保险机构对土地流转双方的合同行为进行担保,建立市场运作、业主出资、财政补贴、保险赔付、农民受益的土地流转风险防范机制,切实保护土地流转当事人的合法权益,避免因土地流转失约而造成的经济损失和社会稳定问题。

(三)针对纠纷类型分别处置

由于农村土地流转情况涉及面广、运转情况不一,应根据纠纷不同类型,在平衡流转主体双方合法利益的前提下分别处置。对擅自改变土地性质、套取政府扶持经费等显著违法情形的,农业主管部门及时介入,从行政管理角度处置,违法情节触犯刑法的,及时移交检察机关依法适用刑事处罚制度;对承租人轻微违约行为导致相对人主张解除合同的,因合同解除与否对出租人利益差别不大,而对承租人来说差别巨大,基于平等保护原则在承租人弥补过失后,适当限制出租方合同解除权;对村社集体组织侵犯少数经营农户利益的纠纷,因土地承包经营权的真实权利人属于单个农户,村社组织无权以少数服从多数名义,将整村整组农户承包地集中流转,对于此类纠纷应当依法予以纠正。

(四)探索建立分级备案管理制度

随着规模化流转率的不断提升,土地流转适度规模集约效益凸显,建议根据土地流转规模,建立分级备案管理制度。土地流转规模在50亩以下,由乡镇一级农村土地承包管理部门对土地流转合同及有关文本、资料进行备案;土地流转规模在50亩到500亩之间,由区县一级农业行政主管部门进行备案;土地流转规模在500亩以上,由市级农业行政主管部门进行备案。各级备案管理部门,在做好备案工作同时应做好所备案土地流转项目档案管理、动态监管、土地集中连片的指导等工作。

(五)构建纠纷联动化解“共同体”

进一步加强法院与农业行政主管部门、乡镇政府及村社集体组织的沟通、协调,依托大调解工作网络以及基层治理法治化工作机制,积极构建纠纷联动化解共同体。遵循民权民定、民事民管的原则,充分借助村社议事会自治组织力量,形成合力,将矛盾化解在基层,确保小事不出组、大事不出村。如近期在处理简阳市发生的202户农户与经营业主之间土地承包经营权流转纠纷过程中,简阳法院、当地政府和村社组织及时沟通,共同努力,促使流转双方积极协商,最终双方自愿解除合同,地上树木由农户自行处理,纠纷得以圆满化解。

来源:成都市中级人民法院民一庭
责任编辑:研究室 林遥

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