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人民法院加强审判辅助事务社会化服务实证研究
以C市中级人民法院的实践为样本
作者:熊有智 黎锦扬 苏 禹  发布时间:2018-04-09 16:55:38 打印 字号: | |
  20世纪90年代,创新大师Gary Hamel和C.K Prahaoad在《哈佛商业评论》上发表的《企业的核心竞争力》一文中第一次提出了“outsourcing”,即“服务外包”这个词 。服务外包体现了分工理论的深刻内涵,其含义简单来说,就是“外部资源利用”,即通过购买第三方提供的服务来完成原来由企业内部服务外包完成的工作,将其核心的、异质性业务保留,而将非核心业务实行分离或外包。近年来,伴随司法体制机制改革进入深水区、经济发展步入新常态,法院受案数量持续增长,“人案矛盾”不断加剧。如何优化审判资源配置,实现资源配置模式转型升级成为摆在法院面前的重大课题。C市中级人民法院被最高法院确定为首批20个改革示范案例之一、案件繁简分流机制改革示范法院。该院通过购买社会服务方式,外包庭审速录、档案扫描、卷宗装订、文书送达等审判辅助事务,将108项审判辅助事务推向诉讼服务中心前台集中集约办理,2017年度共完成1138929件(次)审判辅助事务,为破解“案多人少”的矛盾做出了有益尝试,成效十分明显,具有较强的借鉴意义。

一、人民法院引入社会服务的重大现实意义

法院购买社会服务主要指人民法院根据审判工作需要,将审判辅助事务剥离出来,向社会组织购买服务,让法官从繁琐的审判辅助事务中抽出身来,专司审判执行工作。当下,法院引入社会服务既是顺应世界各国审判事务构建的发展形势所需,更是突出解决“案多人少”矛盾的有力举措,因此,具有较强的理论基础、政策依据和现实意义。

(一)理论基础

在审判事务的构建上,世界各国主要有两种模式,即“混合模式”和“分离模式”。 “混合模式”没有区分审判核心事务和审判辅助事务,法官与审判辅助人员权责不明晰,有时法官甚至承担较多的辅助性事务,而辅助人员有时也行使实体审判权。“分离模式”强调分工负责及专业化管理,主要包括审判事务分类、法官和审判辅助人员分工协作以及审判辅助人员间分工,让审判辅助事务从法官核心工作中剥离,使有限的司法资源得到充分利用、优化配置、最大限度发挥。

“分离模式”是目前世界发达国家普遍采用的一种方式,更加突出法官的主体地位与核心价值,我国在新一轮的司法责任制改革中,对员额法官的数量设定了不超过39%这一上限,面对案件的增长,法官数量的减少,一度让法院上下感到焦虑万分,而通过“分离模式”进行权责分工,将审判辅助性事务交给外包公司负责,为法院瘦身,为法官减压,极大地提高了审判数量、质量、效率和效果,不仅顺应了发展的趋势,更符合司法责任制改革目的。

(二)政策依据

司法改革的目标是“让法院更像法院、让法官更像法官”,法官应专注于执法办案。2015年最高人民法院《关于全面深化人民法院改革的意见(2014—2018)》提出“健全司法行政事务保障机制,推进法院内设机构改革”,“减少法官事务性工作负担”,探索“建立以服务审判工作为重心的机构设置模式和人员配置方式。完善人民法院购买社会服务的工作机制,凡属事务性管理服务,通过合同、委托等方式向社会购买。”可见,法院引入社会服务,并不是一种新鲜事务,其对法院人员分类管理中优化人员结构、提高审判质效起到了重要意义。作为中基层法院,利用好这一政策依据,充分发挥其积极作用,无疑对法院各项建设将产生重大影响。

(三)现实意义

莫里斯•罗森伯格说:“司法是人和制度的集合体,即使有最明晰的规则、最透明的程序、最精巧的法庭技术,法官仍然是最关键的因素。”法官作为审判的核心,应将主要精力集中在核心事务上。在全面推进司法改革以来,尤其在全面实行立案登记制后,据统计,立案登记制实行一年,全国法院立案数量同比增长近28.44%。 而法官数量却在减少,每位法官的工作量增加,但法院各项工作并未相应减少,人民群众对法院工作的期盼和要求越来越高。因此,法院引入社会服务,主要具有三点现实意义。

1.法官工作量及减轻工作压力。通过对C市中院一线法官及审判辅助人员的调查了解,得知法官及审判辅助人员在购买社会化服务前,每天花费一半以上时间进行事务性工作,有的甚至还更高,有些法官在办案的同时,还负责送达、记录、案卷整理等事务性工作,这大大占用了法官的时间与精力,增加了法官的工作量和工作压力。实行社会化服务后,法官事务性的工作量减少,腾出了更多时间和精力,可专心用于审判核心工作。

2.有助于优化审判资源。随着近几年案件“井喷”式增长,有些法官在办理案件之余处理送达、装订等事务性工作,书记员有时越权处理实体审判事务,导致法官与审判辅助人员分工不明、权责不清,不但案件质效降低,而且还有可能导致案件的裁判出现差错。将审判辅助事务剥离出来,寻求社会服务承接法院非核心业务,可以最大限度优化审判资源,使人员分工明确,各司其职。不仅有利于法官从繁杂的审判辅助性事务中解脱出来,专注于开庭、合议、裁判,更有利于审判辅助人员的专业化与职业化管理,有利于提升审判的质量和效率。

3.有利于提升司法效果。习近平总书记指出:“要让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义。”法院在提高案件质效的同时,也应关注司法效果。一直以来,送达难、调卷难和阅卷难一直是困扰各级法院、律师和当事人的难题。C市中院通过购买社会化服务,有效促进了案件数量、质量、效率、效果“四位一体”的和司法责任制改革整体推进,为解决这些老大难问题提供了有效路径。一是将市内送达采取社会服务方式,通过用视频拍摄送达过程这一方式进行送达,送达有效率达85.16%,在一定范围内基本解决了送达难问题;二是通过社会服务,控制好卷宗加工处理和移交节点,社会服务公司收到案件材料后7日内完成扫描归档并移交。实现了文书制作、签发、校核、归档、上传一体化,保障律师方便快捷地调卷、阅卷,司法公信力得到有效提升。

二、C市中院购买社会服务实证现状分析

人民法院在分析外包服务的可行性和必要性基础上,设定购买项目,将核心业务以外的其他业务借助于外部专业化资源予以整合,通过对法院工作范畴进行梳理来确定哪些工作、多少工作可以通过购买社会化服务来进行优化。例如C市中院将文书送达、庭审记录、档案装订等非“核心业务”外包出去,初步构建出审判辅助事务的制度化剥离体系,并研发了配套的信息化管理系统,取得了较好地效果。

(一)购买背景

近年来,C市法院受理案件持续大幅上升、长期高位运行,2015年、2016年和2017年分别达到246885件、293542件、354952件,分别上升40.9%、14.73%、20.92%。另一方面,C市法院的人员数量却没有增加,员额法官197名,数量维持在编制数的39%以内,C市法院用S省六分之一的法官办理了全省三分之一的案件,人员数量与案件数量形成巨大反差,“案多人少”包括“事多人少”的矛盾非常突出。在此情况下,C市中院在本轮司法责任制改革中,在对人员分类管理的同时,借助社会力量,将审判辅助事务与核心工作剥离,寻求审判辅助事务社会化服务这一路径,以缓解法官压力,提高案件质效。

(二)购买种类及方式

C市中院主要将庭审记录、法律文书送达和档案装订归档三大类工作进行外包。其中,庭审记录、档案装订归档均通过招投标形式,与中标公司签订协议,由派遣公司与劳动者签订合同,将速录员、装订员派遣至该法院,为法院提供庭审记录、案卷整理、归档等服务。法律文书送达方面,C市中院与邮政速递公司展开“取证式邮寄送达”服务,即由邮政速递公司根据法院需要,安排专门送达人员,在C市范围内,采取执法记录仪进行记录,用视频拍摄送达过程这一方式进行送达,事后依托网络整合办案系统,将相关视频上传至送达系统,完成案件系统与邮政系统的对接。C市中院在案件上升快,员额法官人数不变的情况下,部分审判辅助性事务外包对缓解“案多人少”矛盾、案件数量与质量双提升方面做出了积极贡献。

(三)外包服务情况分析

1.速录方面:C市中院2017年业务部门共申请庭审速录员记录共18653件/次(民事16366件,刑事563件,行政649件,其他1075件),共安排记录15076件/次,基本满足庭审记录需求。据统计,庭审记录外包以来,该院单月申请量从最初的200余件逐步攀升至近1500件,平均安排率达85%,业务部门对速录需求量的增加反映出了该项外包工作的有效性及其重要作用。经测算,C市中院将庭审记录外包后,至少每周为每位书记员节约了6个小时的工作量,为其腾出了时间协助法官审理案件。

2.送达方面:C市中院2017年度,累计通过外包送达取证方式共收寄取证送达邮件12803件(主城区11236件,郊县1567件)。视频12803件。成功取证送达9569件,退回3234件。所涉及法院业务部门15个。该院通过外包送达取证后,不仅为法官减少了工作量和工作压力,还在一定程度上有效解决了送达难问题。

3.档案方面:C市中院自2016年开始将案件材料扫描工作以外包方式交由专业服务公司处理。案件材料扫描工作专业服务公司共扫描案件3.7万件,2016年度案件(即2016年新收案件)已结32555件(系统数据),归档32404件,已结案件归档率为99.5%,2017年度案件(即2017年新收案件)已结33946件(系统数据),归档33062件,归档率为97.4%。而外包以前,该院2015年度当年已结案件归档率仅为66.47%。自2016年将案件材料扫描工作外包以后,不仅有效降低了法院工作人员的工作量,一直困扰C市中院的

已结案件超归档或超期不归档的难题已经基本得到解决,并且保证了诉讼档案的齐全和完整。

(四)管理和考核情况

市中院针对外包事务不同的种类、性质和要求,制定了相应的管理制度。如《庭审书记员管理办法》、《案件材料集中扫描录入的实施办法(试行)》、《案件过程卷扫描录入管理办法》、《取证式邮寄送达管理办法》等等,不断完善外包人员管理,并采取三条措施,对各项审判辅助事务实现规范有序管理。

一是强化外包人员培训,形成培训体系,如软件操作、工作纪律、保密纪律、廉洁纪律、工作技巧等知识;跟庭培训,让外包直接接受法官和书记员指导,尽快熟悉不同类别案件记录、归档要求,缩短磨合期;C市中院开展定期抽评互动,提升速录员、档案员、送达人员工作质量意识,不断提升工作技能。

二是强化制度激励,制定考核方案,建立以开庭次数、归档页数、送达份数为导向,综合考量外包人员工作质量、实际能力、日常表现的考核机制,激发人员工作的主动性和积极性,充分发发挥其主观能动性。

三是确立分工协作原则,探索构建双重管理制。由外包公司派驻项目主管,在相关部门指导下进行人事管理,具体用工部门负责外包人员的业务管理。双重管理制契合实践需要,为解决外包人员管理“用归用、管归管”“失之于宽、失之与软”等问题作出了有益尝试。

三、存在的问题及原因剖析

C市中院在审判事务购买社会化服务尝到甜头的同时,但在近年来的探索与实践过程中,也暴露出一些问题和不足,不同程度地影响了审判执行工作,对此,笔者进行归纳和梳理,并进行了认真剖析。主要表现在四个方面:

(一)经费保障还不够

推行审判辅助事务社会化服务模式管理,需要充足的经费保障,这毋庸置疑。目前,我国政法经费保障政策为“明确责任、分类负担、收支脱钩、全额保障”,即法院经费由中央、省和同级财政共同保障的体制。但是,法院经费的主要来源仍是地方同级财政。按照司法责任制改革的要求,法院系统的管理体制,将实行省以下地方法院人财物统一管理,但这一制度尚有待推进,配套改革方案也有待落实。比如,C市中院2017年度外包服务所需经费共计达591万元,C市作为副省级城市,在省内经济基础较好,经费保障力度较大。但即便如此,随着案件数量的持续增加,在推行审判辅助事务社会化服务模式管理后,办公经费也一度出现了吃紧的情况,导致一些电子设备不能如期到位,不能做到及时更新。在其他经济欠发达地区,经费紧张,为保障审判核心工作,一些信息化建设项都未能开展,若将审判辅助事务通过社会服务方式购买,财政保障不足现象将会更为突出。

(二)外包人员专业性还不强

虽然法院向社会购买服务只涵盖审判辅助性事务,但审判从来就不是单一的,即使辅助性事务也与法律密切相关。如庭审速录中涉及的专业术语、归纳能力、庭审程序等需要法律专业背景,如送达中法律文书的送达方式、送达期限等等,档案归档工作流程和案件结案、归档审核标准等等,都有相对确定的法定程序和明确规定,且必须依照进行,这对于案件的质效起到了重要作用。因此,法院在购买服务中,有必要要求服务提供者拥有相应的法学教育经历以及具备一定的法律专业知识。但调研发现,超过80%具有法学教育经历的人员对就职于外包公司工作或长期从事单一审判辅助工作的意愿很低。以C市中院为例,全院共有速录员40名,其中34名为大专学历、非法学专业,仅有3名有法学教育经历,占比为7.5%,该院在招考要求中明确提到,有法学教育经历者优先,但报考人员寥寥无几。这类人员较为欠缺法律素养,部分庭审速录员在庭审记录过滤能力、概括归纳能力方面较为薄弱。据统计,该院对新招录速录人员的培训时间,从一周到一个月不等,知识结构的非专业化倾向,大大增加了C市中院的培训成本,不能有效促进审判工作整体质效的提升,一定程度上不能实现购买目的。

(三)管理考核还不规范

法院工作具有特殊性,审判辅助事务与审判核心工作一脉相承,审判辅助事务质效的高低直接影响最终审判的质效。法院购买社会服务,往往由外包公司对其人员进行管理,由法院相关部门对其进行评价,这导致了监管手段的单一和激励机制的缺乏,达不到奖勤罚懒的目的。以C市中院为例,其分类制定了相应的管理办法和绩效考核机制,在管理模式上,实行双重管理制,由外包公司派驻项目主管,在法院指导下负责人事管理考核,在一定程度上能起到管理作用。对诸如庭审记录质量、扫描归档和送达裁判文书的效率等进行评价,但不能涵盖全部工作内容;对外包公司的财务账目、档案资料、项目情况等缺少监督;而且受外包特性的限制,在监管手段多样化和考核结果运用方面受限,考核结果不能与薪酬、晋升等挂钩,不同劳者却同酬,难以激励先进,一定程度上损伤了优秀员工的工作积极性,考核的最终目的难以实现。

(四)队伍思想还不稳定

与法院正式干警职工相比,社会化服务公司的人员思想稳定性较差,主要有以下三方面因素:一是待遇较低。法院购买服务的费用由地方财政保障,从办公经费中列支,外包公司人员所享受的工资、福利待遇等均由外包公司从服务费中支付。法院的办公经费有限,随着案件的增长,服务提供者队伍日益壮大,其人员工资福利短期内难以提高。二是晋升空间有限。外包公司人员从事的工作较单一,加之人员有限,职业发展空间不大,晋升途径不畅通。三是归属感不强。相较于法院工作人员,这批人员主人翁意识和职业荣誉度不高,以法院为家的思想树得不牢。如C市中院共有外包工作人员78名,2017年度,先后有12名外包公司人员辞职,占比为15.38%。这批人员的队伍稳定性差,不仅增加了法院培训成本,也给审判辅助工作的正常运转带来了困扰。

四、对策建议

(一)要从严从实教育管理,确保外包队伍纯洁可靠

一是加强思想政治建设。要以习近平新时代中国特色社会主义思想为指引,对外包公司人员开展思想政治建设。C市中院对含外包人员在内的全体干警职工开展政治建设、思想建设、能力建设、作风建设、廉政建设、制度建设“六大建设”和理想信念、法律纪律、正面典型、反面警示“四项教育”专题活动。通过支部党组织生活会、集中学习等多种方式,将党的理念方针政策融入到日常工作学习中,自上而下扎实开展党课,进一步加强对《党章》、《廉洁自律准则》和《纪律处分条例》的学习贯彻,加强外包人员的党性修养、职业道德、廉洁自律、保密意识的培育。二是开展全覆盖的谈心谈话。法院应加强对外包工作人员思想状况的了解,如C市中院要求各部门领导定期与相关外包人员进行交流,全面准确掌握这类人员思想动态,做到“四个知道一个跟上”(知道在哪里、在干什么、在想什么、需要什么和思想工作要跟上),及时帮助解决工作和生活中的困难,让其感受到组织的关心和重视,确保其安心、放心、舒心、全心投入工作。

(二)要逐步提高准入门槛,确保外包工作高质高效

法院在寻求社会化服务中,应提高准入标准门槛,明确要求服务提供方强化所派遣服务人员的法律专业教育背景,可要求其具有法律专科以上文化程度或有适应该项工作的能力。在提高准入标准的同时,可提高职业保障力度,解决“招工难”“标准低”的困境。同时,也可以尝试与有关职业院校合作,由职业院校针对审判辅助工作为法院量身定制所需人才,避免盲目开训,浪费国家职业教育资源,培养职业技能和专业结合的复合型人才,储备法庭记录员人才资源,这样既节约了培训成本,也提高了队伍的业务素质,保障庭审记录外包服务机制的长效运行。

(三)要完善监督考核机制,确保配套管理科学运行

为形成奖优罚差、奖勤罚懒的正面导向,彻底消除“干多干少一个样、干好与干不孬一个样、干与不干一个样”错误思想,法院可整合各项流程,实现全程可控,将考核落地落实。实现“剥离-分流-实施-流转-考核”这一程序,即审判辅助事务剥离后,事务性工作分流到外包公司负责,由外包公司人员具体实施后,流转回相关业务部门,对其进行考核这一运行模式。同时,由相关部门定期不定期地与业务庭沟通交换意见建议,外包公司及时整改完善,可确保法院审判辅助事务的“剥而不离”、全程可控。另一方面,为营造公平有序、透明公开的竞争环境,可建立信息披露制度,依法对外包公司的财务账目、档案资料、项目情况等向社会公开,接受社会公众监督。同时,为加大考核力度,将考核结果落到实处,可引入第三方测评机构,根据考评结果,确定今后的项目预算、年度购买服务资金、承接主体;确定优秀的,给予奖励;评估结果差的限期整改,直至勒令退出法院。

(四)要持续不断关心爱护,确保人员稳定安心工作

由于政策性、制度性方面的原因,外包公司人员工资待遇都远低于正编人员,并且在职务管理上缺少等级职称、职位调整的激励机制,缺乏晋级晋升途径,正因为如此,少数人员抱着“骑驴找马”的心态在工作之余为跳槽求职默默准备,这也造成了“铁打的法院,流水的外包人员”的无奈现状。为改变这一现状,笔者建议在工作上,将外包人员实行分类、分级管理,打破外包人员的职业瓶颈,让其有明确的职业前景和职业预期。在薪酬待遇上,建立激励性的薪酬体系,外包人员根据等级享受相应的工资待遇,薪酬标准会根据当地经济社会发展水平、财政状况等因素合理确定,并建立动态调整机制。在生活保障上,实行人性化的服务保障,对待法院干警和外包公司人员,始终坚决做到一视同仁,除一些政策性、制度性的限制因素外,在办公保障、食堂就餐、节日慰问、培训休假、表彰奖励等方面,对这类人员实行“无差别”对待,予以同等的关心和关怀,让其感受到法院集体的温暖,增加其集体荣誉感和归属感,增强主人翁意识。

(五)要加大财政保障力度,确保保障效果充分发挥

经费保障是实施审判辅助事务社会化服务的基础,按照司法责任制改革的要求,将实行省以下地方法院人财物统一管理。笔者认为,随着改革的逐步深入,可建立由省财政主导、地方财政为辅的独立司法预算体系。为避免保障工作的冒进,可分阶段、分步骤进行改革实施。在初期,可建立省财政与地方财政共同保障模式,即省财政与地方财政分别保障不同经费的一种方式。在中期,可建立省财政主导、地方财政为辅的保障模式,即省财政制定合理的预算,地方财政按照省财政要求保障法院经费。在后期,最终实现由省财政主导、地方财政为辅的独立司法预算体系,即省财政制定合理的预算,地方财政将专项资金上交省财政,由省财政保障法院独立的司法经费,中央根据省级转移支付专项资金缺口可以适当调剂弥补的财政保障体制,做到常态化的财政保障、按需保障、适时保障,使保障的效果得到最大限度发挥,确保社会化服务在以审判为中心的法院各项工作中发挥更加重要、更加积极的作用。
责任编辑:彭茂原

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