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中级人民法院内设机构改革模式探索
——以S省C市中级人民法院刑事审判部为样本分析
作者:董力华 刘俊佚  发布时间:2018-08-15 14:27:36 打印 字号: | |

一、SC中院为样本

(一)SC中院内设机构改革的背景和情况介绍

SC市,位于中国S省中部,是S省省会,SC中院作为SC市唯一的中级法院,承担着地区内22个基层法院的上诉审案件和按照法律规定受理的一审案件。目前,SC中院共有政法专项编制541人,在编人员480人,员额法官197人,在大庭制+大部制改革之前内设25个庭级部门。2015-2017年,年均受案量达3.9万件,且呈逐年上升趋势。

1.S省C中院内设机构改革的背景20176月,SC中院印发了《管理模式试验运行实施方案》(以下简称《方案》),在全国率先拉开了中级法院内设机构改革试验运行的序幕。按照《方案》的设定,SC中院将原有的25个内设机构,按照机构的职权属性和职能属性,重新组建为九大部门,即审判业务部门大庭制改革和审判综合、行政综合部门大部制改革。内设机构大庭制+大部制改革后,之前围绕25个庭处级内设机构建立的各类管理制度和服务体制都需要调整和完善。尤其是涉及到各大庭的内部管理,大庭审判团队的模式与过去副院长分管庭长主管副庭长协助法官办案的管理模式存在根本性差别,下文主要从审判业务部门的“大庭制”的角度对内设机构改革后的内部管理机制进行阐释。经考察,由于刑事案件的特殊性SC中院刑事综合审判庭扁平化+大庭制改革目前运行较为彻底,主管副院长作为“大庭”负责人直接主管审判团队的管理模式已初具雏形。

2.刑事综合审判庭改革基本情况刑事综合审判庭SC中院刑事审判第一庭(以下简称刑一庭)、刑事审判第二庭(以下简称刑二庭)整合而来。刑事综合审判庭共配备政法专项编制56名(不含院局领导),其中员额法官34名,审判辅助人员22名,编外聘用控岗数17名,配备在校实习法官助理7名,员额法官与审判辅助人员配比已达到11.35刑事综合审判庭审理依照法律规定SC中院管辖范围内除涉未成年人、涉环境资源、涉知识产权等案件范围以外的一、二审刑事案件。同时,刑事综合审判庭还承担了改革前由刑一庭、刑二庭分别负责的其他与刑事审判工作相关事宜及监督指导基层法院刑事审判工作的职能。可以认为,从对外职能上看,改革前刑一庭、刑二庭的职责均完全统一由刑事综合审判庭承继

20176月,SC中院刑事综合审判庭率先打破刑一庭、刑二庭之间的部门壁垒,整合改革前两个业务庭的人力资源,按照大庭审判团队新型管理模式,探索审判团队扁平化管理的新模式从目前全新的运行机制及运行效果来看,刑事综合审判庭呈现出与未改之前焕然一新的局面因此,在对SC中院“大庭制+大部制改革运行情况进行微观研究时,笔者主要以审判业务部门中先期运行且机制较为成熟的刑事综合审判庭作为考察对象,一方面为SC中院其他“大庭或大部”进一步改革提供可借鉴的经验,另一方面以期能够为全国法院内设机构改革提供C中院样本在下文中,笔者将根据行权管理方式不同,重点选取几个方面深入剖析刑事综合审判庭微观运行机制,既希望有益于刑事综合审判庭的再完善,也期待有助于其他“大庭或大部”的顺畅试行。

(二)刑事综合审判庭组织管理建构情况

大庭制改革后,刑事综合审判庭组织框架及各成员职责进行了调整与变动,这些都直接关乎到刑事综合审判庭行权管理方式的改变,因此有必要论述刑事综合审判庭组织管理的相关建构,在此基础上厘清刑事综合审判庭各成员职能职责。

1.管理形式——刑事综合审判庭管理形式变化根据专业化+扁平化设计构想,刑事综合审判庭大庭制改革后,其管理方式及层级发生了改变。主要为分管副院长成为主管副院长并作为刑事综合审判庭负责人取代原来部门负责人的主管地位,直接负责整个的全面工作,事务管理更多更细,责任更重。主管副院长协管的审判委员会专职委员及各审判团队负责人共同构成“大庭管理主体,带头负责办案的同时,对其他员额制法官进行审判管理监督,其他员额制法官核心职责审判。党务政务及审判综合辅助工作方面,专设综合保障团队,由专职法官助理兼任综合保障团队负责人,“大庭”负责人领导下负责协调组织,充分保障员额制法官充分履行审判职责。

2.定岗定职——刑事综合审判庭岗位设置及其职能职责具体设置如下:

1刑事综合审判庭岗位设置。根据职责职能不同,刑事综合审判庭负责人1名,副职负责人若干名,务会成员若干名。刑事综合审判庭负责人由分管刑事审判工作副院长兼任,副职负责人由协助分管工作的院局领导或经党组批准同意的中层正职兼任,团队负责人由改革前审判业务庭庭长、副庭长或资深法官担任。审判团队内,设审判团队负责人1名与副职负责人若干名,审判人员与审判辅助人员若干名,团队内勤1名。

2刑事综合审判庭职能职责经过改革,原——(分管副院长)————团队关系格局变为——大庭——团队,这一变化必将引起相应职能职责的转变,为适应关系变化及保障内部运行顺畅,SC中院刑事综合审判庭制定了《刑事审判及管理监督职责清单(试行)》《刑事审判辅助职责清单(试行)》,明确了“大庭”负责人、审判团队负责人、审判人员及审判辅助人员职责,有鉴于此,通过对该职责规定的阐析可见刑事综合审判庭职责行使情况。

第一,职责核心——审判审判职责是员额法官核心职责,让审理者裁判,由裁判者负责,审判是员额法官第一职责。根据司法权的判断权属性及亲历性原则要求,刑事综合审判庭员额制法官在三种情形下履行审判职责:一是作为案件承办人时;二是作为审判长时;三是作为合议庭其他成员时。同时,安排、督促、检查书记员相应执行工作。作为审判委员会委员的员额法官还需履行其委员相应职责。

第二,必然配置——审判管理监督职责制度清单让审理者裁判,由裁判者负责精神,废除案件审批请示制度,但并不意味着“大庭”负责人及团队负责人就没有审判管理监督职责。《最高人民法院关于新时期进一步加强人民法院审判管理工作的若干意见》开宗明义提出:进一步推进人民法院审判管理工作,充分发挥审判管理规范、保障、促进、服务审判执行工作的作用,更加有效地促进审判工作的质量和效率,健全司法权力运行机制,保障人民法院切实践行司法为民公正司法、不断提升司法公信力,但如何将“大庭”负责人及团队负责人监督管理权限制在合理范围内不实质干预审判权的行使,又能实现审判管理监督的规范、保障、促进、服务功能,就考验着一个法院审判管理监督制度是否有效。SC中院刑事综合审判庭《刑事审判及管理监督职责清单(试行)》中以单章形式规定了大庭”负责人及团队负责人管理监督职责。一是个案管理职责。个案管理职责注重疑难复杂案件切实高效解决,具体而言:组织做好大要案审判工作;组织召开专业法官会议;审核拟提请审判委员会讨论的案件;涉稳涉群案件的过程及结果的把控;督办一年以上未审结的案件。二是程序管理职责。有关刑事诉讼中需人民法院裁决的程序事项决定的作出,事关程序公正、犯罪嫌疑人或被告人人身及财产权利、被害人权利保障,比如有关人员的回避、刑事强制措施的批准、审判期限的延长、保全措施的批准、证人出庭、司法救助等事项。三是面上管理职责。面上管理即作为“大庭”领导或团队领导,对所负责的“大庭”或团队的工作在面上予以把控,事关“大庭”或团队综合性事项,包括事务性工作的落实部署、统一裁判尺度工作机制、人事调配协调、分案规则的决定、务会议的主持召开等。

第三,必要配套——审判辅助职责制度设置法院人员分类管理改革后,人民法院中可分为三类人员:法官、审判辅助人员、司法行政人员,作为审判单元,SC中院刑事综合审判庭注重审判辅助人员职责的充分履行及功能发挥,制定了《刑事审判辅助职责清单(试行)》,规定并明确了法官助理及书记员的职能职责,将两者予以明确区分,解决了以往法官助理及书记员职能职责混同的难题,充分发挥各自职能,优化审判资源合理配置。

3.组织建构——刑事综合审判庭团队模式根据繁简分流机制及专业化审判的要求,刑事综合审判庭在合并刑一庭、刑二庭人员后再分设7个审判团队和1个综合保障团队。7个审判团队中,根据繁简分流机制,分为1个简案团队和6个繁案团队,6个繁案团队再根据专业化审判的要求并结合地区各类刑事案件分布情况,将6个繁案团队设立为安恐案件审判团队、暴力案件审判团队、毒品案件审判团队、经济案件审判团队、职务案件审判团队、处非案件审判团队。每个审判团队设负责人1,另设1副职辅助负责人履行团队管理职责。

刑事综合审判庭所设7个审判团队主要专业审判方向为:1综合审判团队——主要审理受案范围内的简单案件;2安恐案件审判团队——主要审理危害国家安全类、妨害社会管理秩序类犯罪案件;3暴力案件审判团队——主要审理抢劫、故意杀人、故意伤害类犯罪案件以及处置非访案件;4毒品案件审判团队——主要审理重特大毒品犯罪案件;5经济案件审判团队——主要审理破坏社会主义经济秩序罪及盗窃罪、诈骗罪、抢夺罪、侵占罪等案件;6职务案件审判团队——主要审理贪污贿赂、渎职等职务犯罪以及非国家工作人员职务犯罪等刑事案件;7处非案件审判团队——主要审理集资诈骗罪、非法吸收公众存款罪案件。

围绕刑事综合审判庭审判这个中心,确保审判第一要务,刑事综合审判庭对审判业务及政务事项进行剥离,另设综合保障团队,将7个审判团队从政务党务活动中最大限度的剥离出来,回归其司法审判职能。综合保障团队主要协助主管副院长负责刑事综合审判庭的各项党务、政务工作。目前综合保障团队由1专职法官助理(团队负责人3名内勤组成,统筹刑事综合审判庭政务及党务工作。

4.认清刑事综合审判庭两组关键词“大庭”负责人审判团队负责人的关系二是审判团队负责人副职负责人的关系。

大庭”负责人审判团队负责人的关系分管副院长变为主管副院长后,原院庭长关系或院领导与庭长、副庭长甚至资深法官的关系变为“大庭”负责人审判团队负责人的关系,这种关系的变化影响也决定了刑事综合审判庭运行。因此,要从其内涵及职责上厘清该关系。从审判上看,“大庭”负责人审判团队负责人独立且平等的行使审判权,但仅当共同组成合议庭时,“大庭”负责人是审判长,审判团队负责人作为合议庭其他组成人员。从审判管理监督上看,“大庭”负责人审判团队负责人都承担着审判管理监督职责,但对象范围上及程序管理事项上可将两者关系明晰。对象范围上来说“大庭”负责人负责整个“大庭”的审判管理监督,审判团队负责人仅负责所在团队审判管理监督;如前所述程序管理职责上,审判团队负责人仅有所在团队层级审核职责,再报“大庭”负责人批准。从行政事务上看,“大庭”负责人审判团队负责人除了法官身份外,还有行政事务管理者身份,有学者认为院庭长与法官之间在行政事务上是监督关系,反映到院庭长之间也即“大庭”负责人审判团队负责人之间也是监督关系。实质上,从行政权力性质及运行程序上“大庭”负责人审判团队负责人之间在行政事务上应是科层制下行政管理关系。从党务上看,“大庭”负责人作为刑事综合审判庭党支部书记,在党务工作上与审判团队负责人是领导与被领导的关系。

审判团队负责人副职负责人的关系。审判团队负责人副职负责人在管理职务上是正职与副职的关系,但有别于一般公务员科层制下正职与副职的关系,这是由审判权性质决定的。在行使审判权时,审判团队负责人副职负责相互独立且地位平等。两者职权的差异仅仅体现在团队管理层面,一方面,副职负责人协助审判团队负责人履行团队管理的职责,另一方面,当团队负责人缺位或因故暂时无法履行职责时,副职负责人自动补位,行使团队负责人的职责。可以认为,团队职负责人既是团队负责人的助手,同时也是团队负责人的当然B角。

(三)刑事综合审判庭审判业务职能运行机制分析

刑事综合审判庭以审判为中心原则下,对员额制法官的审判业务工作、政务工作进行了最大限度的剥离,让员额制法官回归司法职能,通过制定一列规范性文件来保障司法职能充分发挥,同时也确保了改革后刑事综合审判庭顺畅运转。

1.刑事综合审判庭大庭负责人、团队负责人分案机制实证研究历经员额制改革及改革后,原院庭长作为入额法官成为“大庭”负责人、审判团队负责人参与一线办案,根据《最高人民法院关于加强各级人民法院院庭长办理案件工作的意见(试行)》,刑事综合审判庭进一步细化分案流程,规定了“大庭”负责人、审判团队负责人参与办案数量、范围及其分案规则。

一是“大庭”负责人、各审判团队负责人办案数量“大庭”负责人“大庭”副职负责人的办案任务应分别达到刑事综合审判庭繁案团队法官人均办案任务数的20%30%;作为专职审判团队负责人的审判业务庭办案任务应达到刑事综合审判庭繁案团队法官人均办案任务数的75%作为专职审判团队负责人的审判业务庭副庭长办案任务应达到刑事综合审判庭繁案团队法官人均办案任务数的85%

二是“大庭”负责人、各审判团队负责人分案规则。第一、为充分体现院庭领导带头办疑难复杂案件,首先从类型及难度上确定了“大庭”负责人、“大庭”副职负责人、各审判团队负责人办案范围为:死刑案件、被上级法院发回重审的案件、涉稳案件、新类型案件、大要案件、有重大舆情的案件、拟改发的案件。第二,“大庭”负责人、“大庭”副职负责人不参与循环分案,但在两种情形下参与承办案件。一是对于“大庭”受理的特别重大疑难案件,“大庭”负责人、“大庭”副职负责人可主动承办,二是“大庭”负责人、“大庭”副职负责人可对审判团队正在审理存在重大事实认定或法律适用问题的案件调整审判组织,亲自承办或担任审判长。第三,确定审判团队负责人最低办案数明确其具体分案规则。审判团队负责人分案情形有三:一是审判团队负责人参与所在团队的分案,但可不与其他员额法官轮流分案,且原则上只办理上述七类重大疑难案件。如某一轮分案中,没有上述七类重大疑难案件的,审判团队负责人可自行决定不收案或接收其他疑难复杂案件;上述七类重大疑难案件一件以上的,审判团队负责人可自行决定接收其中的一件或多件。二是“大庭”负责人、“大庭”副职负责人可将特定案件交由审判团队负责人审理。三是团队其他员额法官认为自己审理的案件存在重大事实认定或法律适用问题,继续审理确有困难的,经审判团队负责人同意,可将案件转交审判团队负责人办理或由审判团队负责人担任审判长。

审判团队负责人应确保自己的年收案数达到本院规定的审判业务庭庭长(副庭长)最低办案数,且每个月新收案不得低于一件。审判团队负责人,因特殊原因申请暂停分案的,应书面请示“大庭”领导并取得批准;审判团队负责人收案数已达到本院规定的审判业务庭庭长(副庭长)最低办案数量的,可通知分案人员停止分案。

大庭制改革以后,主管副院长、专职委员、具有审判业务庭庭长身份的审判团队负责人无论是收案或结案情况,均有明显改变。特别是作为具有审判业务庭庭长身份的审判团队负责人,得益于“大庭制”改革后管理事务的极大剥离,可以专司审判工作,办案量有了明显提升。

2.刑事综合审判庭繁简分流机制改革后,SC中院刑事综合审判庭成立了7个审判团队,其中综合审判团队审理简单案件,另外6个专业审判团队审理各自领域不属于简单案件的案件,根据审判团队的划分,SC中院为整合审判资源,提高审判质量与效率,方便刑事综合审判庭各审判团队顺畅审理刑事案件,SC中院刑事综合审判庭制订了《刑事案件繁简分流实施办法(试行)》,明确了审理简单案件及复杂案件的工作要求,进行繁简分流的工作原则,繁简分流的标准,案件办理机制。

一是定原则——繁简分流原则严格依法办案原则办理案件时,应严格依照刑事法律法规的具体规定,贯彻落实司法政策和司法改革的部署和精神,规范办案程序,保证繁简分流各项措施的合法有序运行;诉讼效率与司法公正并重原则办理案件时,在确保刑事审判实体公正和程序公正的前提下,提高办案效率;诉讼权利保障原则办理案件时,切实尊重和保障刑事被告人、其他诉讼参与人在刑事诉讼中的合法权益,确保刑事诉讼程序公正。

二是定标准——繁简分流标准根据案件类型、案件本身情况、案件程序情况、法律适用情况、是否属于新类型案件、社会影响等进行了繁简分流的标准。其中繁案包括:(1)涉及三笔以上犯罪事实且涉及三个以上罪名的案件;(2)被告人人数较多或卷宗数较多的案件;(3)涉外、涉侨、涉港澳台犯罪案件;(4)危害国家安全犯罪案件、涉黑犯罪案件、涉恐犯罪案件、涉邪教组织犯罪案件以及非法集资类犯罪案件;(5)市级以上纪检监察机关直接查办的职务犯罪案件或正处级以上领导干部职务犯罪案件;(6)上级法院发回重审的案件;(7)请示、督办案件以及经请示、督办进入二审的案件;(8)一审法院宣告无罪的二审案件;(9)一审法院审委会对案件事实认定存在根本性分歧的案件;(10)法律、司法解释没有明文规定致适用法律存疑的案件;(11)新类型案件;(12)涉稳、影响广泛、社会高度关注的案件;(13)其他重大、疑难、复杂案件。简案包括:(1)不符合前述繁案标准的案件;(2)虽具备前述繁案标准,但具备以下情形的案件:a.起诉书认定自首且被告人认罪的;b.同案犯已被判决,又单独起诉从犯的。根据上述案件分流的标准,SC中院刑事综合审判庭对刑事案件进行繁简分流

3.刑事综合审判庭专业法官会议运行机制刑事综合审判庭成立以后,刑事审判第一庭、刑事审判第二庭不再单独召开专业法官会议,相关议题统一提交至刑事审判专业法官会议研究审判业务庭庭长不再作为专业法官会议的召集人,召集专业法官会议的职责上移至主管副院长(或专职委员)据考察,相比于改革之前,专业法官会议启动和运行机制明显更为顺畅。以某涉及毒品犯罪(刑二庭审理)和暴力犯罪(刑一庭审理)的复杂刑事案件为例,改革前,当合议庭认为案件需提请专业法官会议研究时,通常需要层报至庭长、副院长,然后由副院长协调刑一庭、刑二庭相应业务领域的专业法官参与研究,程序较为繁琐,启动较为困难,难以充分发挥专业法官会议的审判咨询作用。改革后,由于两个刑事审判业务庭之间的壁垒已被完全打破,审判团队可以直接提请主管副院长专职委员召开专业法官会议讨论研究该案件,可以发现,庭室之间或院庭长之间协调工作大为减少,专业法官会议启动机制更为简便。此时,即使案件存在其他更为复杂例如刑民交叉的情形,得益于副院长(专职委员)的身份优势,跨部门协调难度也会大幅降低。

4.刑事综合审判庭基层法院请示案件处理机制刑事综合审判庭试验运行以后,刑一庭、刑二庭庭长(副庭长)主要下沉至审判团队作为审判团队负责人参与办理案件,与此相对应,原审判业务庭所承担的处理基层法院请示职责也作出调整,改由各审判团队直接处理。以某基层法院受理的涉嫌毒品犯罪案件为例,改革以前,该基层法院直接将案件的相关请示提交至市中院负责审理此类案件的刑二庭。改革以后,庭级管理弱化,处理基层法院请示案件职责则相应地调整至刑事综合审判庭毒品案件团队。对基层法院请示案件处理机制的主要变化在于,指导主体由原业务庭下沉至各审判团队,改革前由审判业务长负责牵头处理的请示案件,改革后牵头主体变更为各审判团队负责人。需要说明的是,当审判团队层面无法处理基层法院相关请示或基层法院所请示案件类型无法判定或不属于已有的6个专业化审判团队时,则应当通过综合保障团队,将相关请示上升到“大庭”管理平台处理。可以认为,新的机制与原机制相比,突出了大庭内各审判团队的主体作用,同时,顺畅了部分相关请示上升到大庭级平台的渠道。

让审理者裁判,将员额制法官的行政事务工作与审判工作进行剥离,刑事综合审判庭从而成立综合保障团队,将包括党建、工会、请销假、出勤考核、廉政监察、参加会议、后勤保障等政务类工作,由综合保障团队负责人统一负责安排,最大限度将行政性事务从审判团队剥离,让员额法官专司办案、安心办案,多办案、办好案。

1.刑事综合审判庭党务工作运行机制一是党支部组织建设改革后,刑事综合审判庭由两个刑庭合并为一个大庭,扩大了人员规模,党员数量为45人。刑一庭党支部及刑二庭党支部经过专题会议研究,报院机关党委申请成立刑事综合审判庭党支部,由原2个党支部合为1个党支部党支部设置5名支部委员,即书记、副书记、组织委员、宣传委员兼青年委员、纪律检查委员各一名。由主管副院长任书记,设置专职副书记1人;以审判团队为单位设立党小组,共7个党小组。二是党支部制度建设通过党支部制度建设, 规范党支部活动,不因党支部由2个减为1个而影响党支部活动,甚至在一定程度上加强了党支部工作。为使党务活动更为规范、有效,刑事综合审判庭党支部建立了七大制度:党员组织生活会制度;三会一课制度;党员思想形势分析制度;学习教育制度;民主评议党员制度;谈心谈话制度;支委专题组织生活会制度。

2.刑事综合审判庭政务工作运行机制除了日常工作的管理规范外,比如请假、用车、报销审批、办文办会、工作日志等常规性工作,重点介绍刑事综合审判庭七个一制度、务例会制度。

1七个一制度。即要求每个审判团队每年必须完成的七个指标,包括一篇获奖调研文章、一批报研究室的类案指导意见、一个具有实践指导意义的合理化建议并转化、一个报研究室的典型案例、一批简报、信息或外宣材料、一个优秀庭审、一篇优秀判决书七个一制度设置,对于挖掘审判资源,做好普法宣传,总结审判经验,形成裁判规则,统一裁判尺度有不小助益。

(2)刑事综合审判庭庭务会工作机制刑事综合审判庭实行每周一务例会制度,汇总情况、部署工作,实时动态关注试运行期间出现的各种问题和存在的困难,迅速研究解决方案,不断完善运行模式。实行每周报表制度,及时督办工作进展。制定收发文的制度,规定凡外部来文,均由政务负责人统进统出,即统一收领,视内容统一落实到团队和承办人手中,承办人自收到来文后,迅速在规定的时间内完成文件所要求内容并上报团队负责人备案,解决了办理衔接不畅、效率不高等制约供应链建设的问题。

(五)刑事综合审判庭内设机构改革成效分析

内设机构改革主要从机构精简、职能优化、管理扁平等三个方面检验成效,鉴于此,下面从这三个方面分析SC中院刑事综合审判庭机构改革成效。

1.机构精简机构精简是将职能相近或交叉的部门合并精简,减少职能混杂,加强统一协调管理,保障机制运行高效。SC中院刑事综合审判庭通过将刑一庭与刑二庭合并为刑事综合审判庭,将原两部门的工作事务合并为一个部门协调管理,打破部门间隔和信息壁垒,易于“大庭”负责人统一管理协调部门工作。

2.职能优化职能优化通过合理的职能配置,确保物资、人力、时间资源得到合理的分配,事务得到高效的处理。正如前述,刑事综合审判庭通过下发《刑事审判及管理督职责清单(试行)》《刑事审判辅助职责清单(试行)》等规范性文件,将“大庭”负责人、审判团队负责人、法官及审判辅助人员工作职责予以明确规定,加强了流程管理,使得刑事综合审判庭内各成员职责分明。成立综合保障团队,将审判业务团队行政事务及党务活动最大限度进行剥离,让审判业务团队回归办案主体地位,使其审判职能得以充分实现。

3.管理扁平SC中院合并刑一庭和刑二庭为刑事综合审判庭,并成立了7个审判业务团队和1个综合保障团队,形成了——大庭——团队管理模式,改变了以往——副院长————法官四级管理模式,并强化了团队的自我管理,强化大庭管理职能,发挥了中间层级的效能,减少了管理层级,缓解了“层级效应递减”的问题,充分体现管理扁平化的要求。

责任编辑:研究室

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