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浅议农村土地使用权流转纠纷的司法应对
——以Q市法院涉农村土地流转纠纷为视角
作者:李红莉 刘薇  发布时间:2018-11-24 10:33:48 打印 字号: | |

随着市场经济的进一步发展,城乡一体化进程的逐步推进,农村土地资源进入市场的需求不断增大。党的十九大报告作出实施乡村振兴战略的重大决策部署,农村土地资源的流转和激活是乡村振兴的重要一环。目前我国对农村土地实施三权分置,也就是将土地的所有权、承包权和经营权三权分置,经营权流转。这种思想的核心就在于放活经营权,赋予经营权应有的法律地位和权能。放活农村土地经营权,使其进入市场流通,在该过程中不可避免的会出现纠纷。基层法院如何应对农村土地使用权流转纠纷,关系着农村土地是否能够顺利的被激活,充分参与到市场经济中。本文分析了Q市法院近三年涉及农村土地承包权、使用权经营权流转纠纷的案件,对农村土地激活的司法应对进行了解析。

一、Q市法院受理的涉农土地流转案件的现状

(一)涉农土地流转案件受理总量少

2016年,Q市法院涉及农村土地方面的民事案件受理案件数为7件,占同期民事案件的0.24%2017年受理数为45件,占同期民事案件1.28%2018年截止6月受理案件3件,占同期民事案件0.25%。近三年不予受理的涉农村土地纠纷案件共计4件,驳回起诉案件9件,未进入实体审理的案件占登记立案中涉农案件总数的22.03%。从案件的受理数上看,一直以来法院受理的涉及土地流转的案件数量较少。这一方面显示出政府部门对土地流转的监管较为严格,土地流转的活力还有待进一步提高,另一方面也显示出法院对于涉农村土地纠纷的审查较为严格,未进入法院实体审理的案件数量较多。

(二)当事人身份复杂多元

农村土地流转的案件当事人呈现出个人、法人组织、非法人组织均参与的现状。2016年至20186月受理的53件涉农土地流转纠纷案件中,当事人涉及个人70人次,法人11个,非法人组织72个,其中村组36个,村委会13个,合作社2个,土地承包经营户21。因农村土地三权分置的现状,随着农村土地的经营权的流转,公司、合作社、村委会、村组、村民均深度参与到土地经营权流转过程中,并扮演了不可或缺的角色。部分案件因涉及的承包土地位置较为特殊,当事人中含有超过两个的村委会或某村某组作为被告或第三人参与到案件的审理过程中。一方面反映出法院在受理涉农土地流转纠纷的过程中对主体资格的审查比较灵活,对集体组织作为特殊的市场经济主体予以认可;另一方面也反映出集体组织在土地流转过程中的混乱状况。少数村组积极响应乡村振兴的相关政策,成立了具有独立应诉资格的土地承包经营部,这也方便更好地解决土地承包、经营中出现的涉及法律纠纷,为进一步激活农村土地提供了便利条件。

(三)土地流转方式集中在经营权流转

2016年至20186月立案并进行实体审理的案件共计44件,其中涉及到土地征收费用分配纠纷1件,农村房屋买卖纠纷3件,林业、渔业承包纠纷各1件,农村经营户土地流转纠纷21,承包经营权、转包、出租纠纷6件,土地租赁纠纷11件。从案件涉及的土地流转方式来看,目前Q市辖区内的农村土地流转方式主要是经营权的流转包括土地出租,也有部分是通过土地征收、承包权转包、出租等方式进行流转,就法院登记立案的案件来看,目前仅1件案件涉及以转让进行土地流转的做法。因为享有农村土地承包权的村民较为分散,在土地流转的过程中,村委会居中协调将土地的经营权统一出租是较为普遍的做法。

(四)农村土地经营权流转纠纷有窝案现象,调解空间较大

2016年至20186月立案并进行实体审理的案件中准予撤诉3件,调解9件,判决32件。农村土地流转涉及的村组扣除重复仅仅只有11个村组或村委会参与到案件中,土地流转纠纷产生较为集中且存在窝案现象。判决的案件中有23件案件是因被告人下落不明而采用普通程序审理,且其中有21件案件是同一个被告。除开该部分案件调撤率几乎达到了受理该类案件数的一半。就Q市法院受理的涉农土地流转纠纷来看,目前Q市土地流转的规模相对较小且集中在交通便利地势平缓的地区。该部分地区经济发展相对较好,村民对土地的依赖性较小且有其他零工兼职,故该地区村民对土地出租的收益要求并不高,相对来说调解空间较大。

(五)土地流转纠纷法律关系清楚,争议焦点集中

农村土地流转因涉及到集体组织成员权等多方面的权益,在法院受理案件范围内的土地流转纠纷存在限制,故进入实体审理的案件相对简单,主要集中在解除土地流转合同、要求支付拖欠租金等方面。林业承包纠纷1件,因其涉及林地土地转让流转,故其诉求为协助办理过户登记;渔业承包纠纷1件、农村经营户土地流转纠纷21件,承包经营权、转包、出租纠纷6件,土地租赁纠纷11件中涉及解除合同共5项,租金支付结算问题共32项,因土地面积存在争议的有2。经梳理发现,土地流转纠纷集中在土地经营权、土地租赁纠纷,争议的具体内容集中在支付结算租金。

(六)未进入实体审理的案件较多

2015年实行立案登记制以来,法院起诉均采取登记立案制,部分不属于法院受理范围的涉农村土地纠纷案件也在法院留下痕迹。2016年至20186月立案涉及农村土地流转的案件中未进入实体审理的案件共计13件,占涉农案件总数的22.81%,其中不予受理4件、驳回起诉9件,该部分案件均涉及到土地征收,其中10件涉及到征收土地补偿费分配,3件涉及到土地征收后购买社保产生纠纷。因土地征收直接涉及土地永久地与村民脱离,涉及到成员权、经济补偿款等诸多的利益,尤其是涉及到大笔金钱,给村民的刺激较大,村民对该类型案件提起诉讼的积极性更高。但是不可否认的是,在涉及到该方面的事项,村民的认识存在一定误区。部分村民将各种道听途说的权利混杂在一起起诉,经释明后依然不予更改,后被驳回起诉;部分村民将不属于法院管辖范围的集体组织成员权问题误以为是征收土地补偿金分配问题予以起诉,最终法院裁定不予受理。

二、农村土地流转中凸显出的问题

(一)农村土地利用率不高但流转被动

四川省是一个农村劳动力输出大省,仅就2016年末的数据来看,农村劳动力转移输出2491.5万人,占城乡就业人员总数4860.0万人的51.27%且农村劳动力转移输出的比重还在进一步加大。Q市位于高速发展的C市周边,农村劳动力输出率高是一个值得关注的情况随之而来的就是农村土地闲置率上升,造成了极大的资源浪费。土地不再是农村家庭赖以生存最重要的生产资料,但是在承包经营户的生活中仍然占据着重要地位。农村土地流转不畅,就村民而言原因是多方面的。其一,部分年纪较大的村民故土难离,舍不得离开土地生活。与其恋土情节相对应的是在家务农的人员往往是家庭中年纪较大的成员,许多年纪超过70村民依然在农村务农。因老年人口难以离开土地,家庭中部分青壮年虽早已经脱离对农村土地的依赖,或者有其他的工作糊口,但不得不继续居住在交通较为方便的农村并粗放的种植少量土地。其二,根据目前的法律,如果农村集体经济组织的承包经营户全体离开土地到城市定居或者长时间荒弃土地,可能会永久丧失一切土地权利。随着城市化进程的持续推进,土地征收会为保有农村土地承包经营权的村民带来一次性的较大收益。广大农民群众也盼望着通过土地征收能够获得大笔补偿,不可能自主的放弃已经获得的土地承包权,也担心流转经营权会影响以后征收补偿款的发放。其三,农村居民的社会保障程度较低。农村居民对于土地的依赖还表现在他们将集体组织发包的土地作为生活最后保障,这让一部分村民出于对自己谋生能力等原因的顾虑不能够完全离开土地。即使承包经营户均离开土地生活,承包土地也会通过私下转包等方式流转到集体中其他成员手中,维持土地不荒废的状态以保有土地承包经营权这部分村民不会轻易放弃集体组织的成员权,也就做不到积极主动对土地进行流转。

(二)农村土地流转方式多元但规模不大,收益较小

从法院受理的案件来看,目前进入农村土地流转的法人组织、非法人组织(经营性)仅13个,经营性组织的主营业务大多集中在经济作物种植业,包括园林树木、水果、蔬菜等;少部分包含农场综合娱乐项目。由于种植业成本回收周期相对较长,其租赁期限也较长,土地流转时间超过5年,土地流转的规模相对较大,但也未超过600亩的规模。自然人之间的土地流转,一般用于较小规模的种植,养殖等,流转土地的面积均未超过100亩。就收益方面来看,土地流转费用约1000元每亩每年,土地流转的收益并不高,同时由于自然人在土地流转中经营不善拖欠土地租金的现象比较常见,这也会影响村民流转土地经营权的积极性。对比法人、非法人组织与自然人参与土地流转的情况可以看出,法人在土地流转方面优势较强,具有规模较大管理规范收益较高的优势;非法人组织的流转规模相对较大,但经营的范围较小,管理方面的优势也不明显;自然人在流转土地由于资金、技术、管理方面等制约,规模小经营困难是普遍的现状。无论法人还是自然人,土地流转给村民带来的收益都较小。

(三)土地流转中农村组织运行不顺畅

土地所有权属于集体,但在现实生活中由于集体的概念指代不明确,谁来代表集体,以及代表集体行使哪些权力并完全明晰。我国农村的土地产权主体或其代理人模糊不清,使得土地流转利益主体被虚化,进而难以适应现代农业市场化的发展要求。基层群众自治组织的权力范围尤其是集体谋取经济利益、经济利益分配方面的权力范围不明确,在土地流转的过程中,不同村组、村委会的负责的事项差别较大,其内部管理机制是否规范也存在较多疑问。就参加诉讼的主体来看,既有村组作为当事人,也有村委会作为当事人,有的案件中村组和村委会、村民均作为当事人,其内部权力管理的混乱程度可见一斑。在规模较小的土地流转中,村民自行流转,村委会备案的方式较为灵活高效。但是在较大规模的土地流转中,部分流转由村民与土地需求方自行签订合同的方式流转,村委会在其中仅仅起协助作用的方式并不利于村民利益的保护和土地的规范流转。在发生纠纷后,村委会等组织介入滞后,其在土地流转之初的缺位带来较明显的不利后果。尤其是较大规模的土地流转,需要多个村组或村委会一起参与协调才能够比较高效的实现土地流转。在部分土地流转中,还涉及到政府的参与,此时村组或村委会在其中身份重叠、冲突,具体代表哪一方的利益也引人质疑。农村集体组织在土地流转过程中没有较详细统一的流转规定和明确具体的主体使得土地流转没有自发动力和高效机制,运行不畅的问题普遍存在。

(四)土地流转中村民权益需多方保护

土地流转涉及的村民权益是多方面的,有部分权益不属于法院管辖范围,该部分权益如何保护需要政府机构、村民组织、甚至是中介组织的多方位合作。司法实践中,部分法院对于涉农村土地的案件采取回避态度,尽量将涉农村土地纠纷在诉讼之外化解是一种常态。究其原因,一方面在于国家对于农村土地限制流转的保护措施使得法院在面对该类案件时顾虑较多,另一方面在于农村土地涉及主体复杂多元,处理不当容易发群体性事件。农村土地涉及到集体经济组织的成员权宅基地使用问题,大规模土地流转中涉及到村民意愿的保护政府对土地的征收涉及到大额拆迁补偿款管理分配、后续社会保障等问题,这都需要多方进行协调,并达成合力妥善处理,才能保护好土地流转过程中的村民权益。

三、基层法院如何应对农村土地流转纠纷

基层法院在层级上离土地流转较近,其在司法层面上如何应对农村土地的流转,关系到农村土地流转的司法环境,需要慎重对待。

() 妥善处理土地流转过程中纠纷

作为司法部门,对于农村土地流转介入都是在纠纷发生后,虽然时间上相对滞后但是妥善处理土地流转中的典型矛盾纠纷可以对类案起到指示作用,从而减少矛盾纠纷。法院除做好案件审理以外,还要做好司法延伸服务,为农村土地顺利流转提供司法保障。一是把握好土地流转过程中的法律关系。对于属于不同法律关系的土地流转纠纷要分别处理,通过采取不同的应对手法保障土地流转顺利进行。对涉及土地流转中的刑事犯罪要严厉打击,绝不手软,不论是妨害土地正常承包、流转的过程犯罪的行为,还是土地流转过程中的贪腐行为都要着重打击和宣传,清理和净化土地流转的外部环境对涉及行政纠纷的,要在保证公平正义的基础上,积极释明法律法规,争取调解化解纠纷,避免引发不必要的行政甚至涉群体事件。对土地流转过程中产生的民事纠纷,妥善处理,维护农村稳定。对土地承包合同纠纷,本着稳定农村生产关系的原则认真处理,维护生效合同的严肃性,通过依法调整土地流转关系,保护和促进农村经济发展。对涉及村民内部权益分配的,要本着服务群众的态度提供司法服务,但是绝不伸手过界不当干涉。二是要做好司法建议,做好司法延伸服务。一方面加强与政府部门的沟通,针对政府部门在核发土地证书中的问题和隐患加强与政府部门的沟通,加强政府部门对农村土地承包经营流转的管理和规范。三是加强与村民自治组织的沟通联系,树立土地流转的证据意识和法治意识。基层法院通过对土地流转案件审理发现问题并针对承包合同的条文内容进行指导,从源头上减少合同漏洞,约定好纠纷解决方式。发挥村民自治组织在土地流转过程中的重要作用,从争取实现大规模流转土地、提供土地流转中介服务、规范土地流转管理、及时化解矛盾维护村民权益等多方面着手发力,实现农村土地有序流转。

(二)司法问题导向,构建土地流转纠纷快速解决机制

农村土地流转事关村民权益的维护、乡村经济的振兴、和谐乡村的构建,需要村民和村委会、政府部门等相互配合协作。通过进入司法程序的农村土地流转纠纷,发现土地流转中的问题多发点,构建纠纷快速解决机制,为土地顺畅流转提供司法保障。一是多方位宣传,激发村民维护自身权益的积极性。通过对土地流转中多方面的宣传,使村民认识到农村土地经营权的流转不影响承包权,提高村民对土地流转的积极性。为保障村民能够享受到土地流转的红利,需要对村民进行多方位的宣传引导,为村民维护自身权益提供指引,让村民清楚哪些权益是自己应有的,通过何种途径可以快速有效地维护自己的权益。二是结合司法实践,提升村集体组织法治意识。村组织作为土地经营权流转中村民与土地需求方之间沟通的桥梁,也是土地所有权的行使组织,村集体组织的法治意识提高,才能更好实现村民利益保护,维护农村土地有序流转。根据司法实践,针对土地流转中的法律薄弱环节,开展有针对性的法律指导,能够较好的提高村集体组织的法治意识。三是构建土地流转纠纷预防调解机制。村委会在第一线接触土地的流转和经营状况,村委会通过实时监控该状况,可以实现纠纷的提前预判和防范。同时在司法实践中,部分该类案件的当事人调解意愿比较高,诉讼只是寻求达成调解的平台。因此,通过基层法院、行政部门、村民自治组织等沟通协作,将农村土地流转纠纷纳入大调解平台可以较好的构建纠纷解决机制。

(三)厘清法律关系,多方面着手激活土地流转

农村土地流转的激活,除法律规定保障土地经营权的流转以外,最重要的就是厘清政府部门、村组、村委会之间的关系,确定各自在土地流转中的权力和责任边界。

1.厘清村组、村委会在土地流转中的权力边界针对土地归集体所有的法律规定,加之目前基层治理村民委员会作为常设治理机构的现状,将土地流转相关权力归口村民委员会是比较合理的做法。村委会长期存在并掌握着全村土地的承包情况,并且对家庭承包户中的人员结构、务工务农情况、土地种植情况、村民之间的土地转包情况有比较详细的了解,从而了解土地流转的原动力。建立并规范土地流转流程,收集整理土地流转台账可以较清晰对农村土地的权属关系予以明确。在法律规定的三权分置格局中,确保村民土地承包权不受侵害,将有意愿流转的土地经营权予以流转,为土地增值,农民增收。

2.鼓励村组之间的信息互通和协作联系实践中,土地要实现其高产出高收益的目标,常常需要成片大规模流转到同一个法人或者机构手中。这一方面增加了土地实质上被兼并的风险,另一方面也成为了土地流转的一个重大难题。因为土地分别属于不同的集体组织,不同集体组织中又分别被不同的家庭承包经营户承包。不同村集体之间,面对着有土地需求的法人时难以达成默契合作配合是一种常态,更何况不同村组之间还可能存在竞争关系。若要实现土地高效流转到需求较大的人员手中,需要不同村组之间做好信息的沟通和协作配合。通过村与村之间土地流转过程中的信息交换,尽早发现土地流转过程中的风险和机遇。通过土地交换等方式完成对部分难以脱离恋土情节的承包户的土地流转工作,通过对承包大户土地运用情况分析,及早对不能按时交纳土地租金的行为予以取证,解除合同,避免损失进一步扩大,并相互借鉴土地流转方面的经验。

3.梳理政府部门在土地流转中的定位政府部门作为行政机关与村集体之间在土地流转上的关系比较复杂。在土地征收过程中,村委会常常接受政府委托作为管理征收事宜的准行政机关。在政府建设公路或其他公共设施时,为追求效率政府部门常常通过土地流转等方式在土地征收之前对土地进行实际管控。在实践中,这样的情形时常出现,此时村委会维护村民权益的职能难免被削弱。村委会在面对政府部门时具有天然的弱势,此时需要政府部门做好自我管理,不得在法律的红线外进行操作,自觉维护集体组织作为土地所有者的权利。同时,在其他土地经营权流转的情形下,政府部门掌握着更多的土地需求信息和部分资格审批权限,政府部门应当主动加强与村委会之间的信息交流和指导,支持和推动农村土地流转需求与土地供应方的有效衔接,实现土地价值的快速激活。

  

在农村土地经营权的流转过程中要避免一放就活,一活就乱的尴尬局面,一方面需要政府机关灵活制定政府规章,另一方面也需要基层法院在应对农村土地流转纠纷时,发挥其对土地承包关系的法律调整的重要作用,保障农村土地经营权的有序流转,也保证广大农民群众的利益不受损害,享受到土地经营权有序流转带来的红利。

来源:邛崃市法院
责任编辑:陈睿

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